ประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภา : กลไกสำคัญของประชาธิปไตยภายใต้หลักนิติรัฐและข้อท้าทายของประเทศไทย

            ในระบอบ เสรีประชาธิปไตย (liberal democracy) ซึ่งเป็นรากฐานของระบบการเมืองร่วมสมัย แนวคิดหลักที่กำหนดโครงสร้างการใช้อำนาจรัฐประกอบด้วยสององค์ประกอบสำคัญ ได้แก่ “หลักประชาธิปไตย” และ “หลักนิติรัฐ” กล่าวคือ อำนาจสูงสุดต้องเป็นของประชาชน ขณะเดียวกันการใช้อำนาจนั้นต้องอยู่ภายใต้กฎหมาย มีการตรวจสอบ และต้องนำไปสู่ความรับผิดได้

            อย่างไรก็ตาม ความสัมพันธ์ระหว่างสองหลักการดังกล่าวมิได้สอดคล้องกันโดยอัตโนมัติ หากแต่มีลักษณะตึงเครียดในตัวเอง กล่าวคือ การเน้นอำนาจของเสียงข้างมากโดยปราศจากข้อจำกัด อาจนำไปสู่การใช้อำนาจโดยมิชอบ ในขณะที่การจำกัดอำนาจผ่านกลไกทางกฎหมายอย่างเข้มงวดเกินไป อาจกระทบต่อความชอบธรรมของการตัดสินใจเชิงประชาธิปไตย ดังนั้น ระบบการเมืองจึงต้องแสวงหาจุดสมดุลระหว่าง “อำนาจของประชาชน” กับ “การควบคุมอำนาจรัฐ” อย่างเหมาะสม

            ภายใต้บริบทนี้ “ประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภา” จึงมีบทบาทสำคัญในฐานะกลไกเชิงสถาบันที่ช่วยสร้างสมดุลดังกล่าว โดยกำหนดมาตรฐานความประพฤติของผู้แทนประชาชนในการใช้อำนาจรัฐให้สอดคล้องกับทั้งความคาดหวังของสังคมและข้อจำกัดทางกฎหมาย

1. ความหมายและขอบเขตของประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภา
           ประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภา คือ เอกสารหรือชุดกฎเกณฑ์ที่รวบรวมหลักเกณฑ์เกี่ยวกับความประพฤติของสมาชิกรัฐสภาไว้ในที่เดียว โดยมีลักษณะเป็น “มาตรฐานทางวิชาชีพ” (professional standards) ที่กำหนดว่า พฤติกรรมใดพึงปฏิบัติและพฤติกรรมใดไม่พึงปฏิบัติในการปฏิบัติหน้าที่ ณ ดำรงตำแหน่งสาธารณะของผู้แทนประชาชน (public life)

ในเชิงเนื้อหา ประมวลจริยธรรมมักตั้งอยู่บนคุณค่าพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตย ได้แก่

        (1) ความสุจริต (integrity)
        (2) ความโปร่งใส (transparency)
        (3) ความรับผิดชอบ (accountability)
        (4) การคำนึงถึงประโยชน์สาธารณะ (public interest)
        (5) การหลีกเลี่ยงผลประโยชน์ทับซ้อน (conflict of interest)

      โดยมีเป้าหมายสำคัญเพื่อสร้าง “วัฒนธรรมทางการเมือง” ที่เหมาะสมในการปฏิบัติหน้าที่ของสมาชิกรัฐสภา ทั้งภายในและภายนอกสภา อันจะนำไปสู่การลดปัญหาการใช้อำนาจโดยมิชอบ และเสริมสร้างความเชื่อมั่นของประชาชนต่อสถาบันนิติบัญญัติ

              ในด้านขอบเขตของการบังคับใช้ ประมวลจริยธรรมโดยทั่วไปมิได้ครอบคลุมเพียงสมาชิกรัฐสภาเท่านั้น แต่ยังรวมถึงบุคลากรที่เกี่ยวข้อง เช่น ผู้ช่วยหรือทีมงานของสมาชิกรัฐสภา อย่างไรก็ตาม การบังคับใช้จะจำกัดอยู่เฉพาะพฤติกรรมที่เกี่ยวข้องกับ “การปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย” โดยไม่รวมถึงการกระทำในทางส่วนตัวของบุคคล (private life) แต่อย่างใด ซึ่งในกรณีหลังจะอยู่ภายใต้ความรับผิดทางกฎหมายหรือความรับผิดทางการเมืองในรูปแบบอื่น

 2. ประมวลจริยธรรมกับความรับผิดของผู้ใช้อำนาจรัฐ

         ในทางทฤษฎี ความรับผิดของผู้ใช้อำนาจรัฐสามารถจำแนกได้เป็นสองลักษณะสำคัญ ได้แก่
        1. ความรับผิดทางกฎหมาย ซึ่งเกิดจากการฝ่าฝืนกฎหมายและนำไปสู่การพิจารณาโดยศาล
        2. ความรับผิดเชิงจริยธรรมและวิชาชีพ ซึ่งเกิดจากการละเมิดมาตรฐานความประพฤติและความไว้วางใจของประชาชน
         ประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภามีบทบาทสำคัญในความรับผิดประเภทหลัง โดยทำหน้าที่รักษาความสัมพันธ์เชิงความไว้วางใจระหว่าง “ผู้แทน” กับ “ประชาชน” ซึ่งเป็นหัวใจของระบอบประชาธิปไตย

3. หลักความเป็นอิสระของรัฐสภาและการกำกับตนเองของรัฐสภา

              ในระบบกฎหมายของหลายประเทศ โดยเฉพาะในโลกตะวันตก ประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภามีรากฐานสำคัญจากหลัก “ความเป็นอิสระของรัฐสภา” (parliamentary autonomy) ซึ่งรับรองให้รัฐสภามีอำนาจในการกำหนดกฎเกณฑ์ ควบคุม และลงโทษสมาชิกของตนเองได้โดยปราศจากการแทรกแซงจากองค์กรภายนอก เช่น ฝ่ายบริหารหรือฝ่ายตุลาการ โดยแนวคิดดังกล่าวสะท้อนผ่านหลักเอกสิทธิ์และความคุ้มกันของรัฐสภา เช่น

            อำนาจในการกำหนดข้อบังคับของสภา
            อำนาจในการจัดการกิจการภายใน
            อำนาจในการลงโทษทางวินัยแก่สมาชิก

            ทั้งนี้ เพื่อให้รัฐสภาสามารถปฏิบัติหน้าที่ในฐานะตัวแทนของประชาชนได้อย่างเป็นอิสระ ควบคู่ไปกับการมีระบบควบคุมภายในที่มีประสิทธิภาพ

4. ความแตกต่างในบริบทระหว่างประเทศและประเทศไทย

             แม้แนวคิดเรื่องประมวลจริยธรรมจะมีรากฐานจากประเทศตะวันตก แต่เมื่อถูกนำมาปรับใช้ในประเทศไทยกลับมีลักษณะเฉพาะที่แตกต่างออกไป เนื่องจากอิทธิพลของบริบททางประวัติศาสตร์ การเมือง และวัฒนธรรมทางกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งระบบของไทยมีลักษณะที่ไม่สอดคล้องกับหลักสากลที่สำคัญซึ่งปรากฎในรัฐธรรมนูญ 2560 ได้แก่

              การให้บทบาทกับองค์กรภายนอกรัฐสภาอย่างศาลและองค์กรอิสระเข้ามาตรวจสอบมาตรฐานจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภา
              การผสมผสานแนวคิดทางกฎหมายกับคุณค่าทางศีลธรรมและวัฒนธรรม รวมถึงขยายขอบเขตมาบังคับใช้กับการกระทำในทางส่วนตัวของบุคคล (private life) ของสมาชิกรัฐสภา 

            ซึ่งสะท้อนให้สภาพปัญหาความไม่เป็นอิสระของรัฐสภาไทยที่แตกต่างจากต้นแบบในต่างประเทศ และจะต้องนำไปสู่การทบทวนบทบัญญัติทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องเพื่อปรับปรุงต่อไป

5. ประเด็นท้าทาย: การสร้างสมดุลในระบบกฎหมายไทย

              โดยประเด็นสำคัญในปัจจุบัน คือ การออกแบบระบบประมวลจริยธรรมรัฐสภาในระบบกฎหมายไทยให้สามารถสร้างสมดุลระหว่าง

            การตรวจสอบเพื่อความโปร่งใสและความรับผิดทางการเมืองของสมาชิกรัฐสภา
            การคุ้มครองความเป็นอิสระของรัฐสภา
               เนื่องจากหากให้น้ำหนักด้านใดด้านหนึ่งมากเกินไป อาจนำไปสู่ผลกระทบต่อทั้งประสิทธิภาพของรัฐสภาและหลักการพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตยของประเทศไทยเหมือนเช่นที่ปรากฎในรัฐธรรมนูญ 2560

บทสรุป

ประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภามิใช่เพียงเครื่องมือกำกับพฤติกรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หากแต่เป็นกลไกสำคัญในการเชื่อมโยง “อำนาจ” กับ “ความรับผิด” และเป็นรากฐานของความเชื่อมั่นที่ประชาชนมีต่อสถาบันนิติบัญญัติ ดังนั้น การออกแบบและพัฒนาประมวลจริยธรรมให้เหมาะสมกับบริบทของประเทศ จึงเป็นภารกิจสำคัญในการเสริมสร้างความเข้มแข็งของระบอบประชาธิปไตยในระยะยา

 

โดย ศุภณัฐ บุญสด
นักวิชาการ วิทยาลัยการนิติบัญญัติ
สถาบันพระปกเกล้า