การตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจรัฐ (Checks and Balance)

          การตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจรัฐ เป็นหลักการสำคัญที่พัฒนาขึ้นภายใต้แนวคิดหลักการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตยเป็น 3 ส่วน กล่าวคือ อำนาจนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ เพื่อเป็นหลักประกันว่าอำนาจทั้งสามส่วนนั้นจะใช้ไปโดยชอบ ภายในกรอบขอบเขตอำนาจที่ได้รับมอบมา หากมีการใช้อำนาจโดยบิดผัน (Abuse of Power)  ก็จะถูกตรวจสอบจากฝ่ายอื่นๆ ที่ถูกออกแบบให้มีอำนาจตรวจสอบและคานอำนาจกันระหว่างองค์กรผู้ใช้อำนาจสามฝ่ายข้างต้น กล่าวได้ว่าหลักการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจรัฐนี้เป็นหลักการสำคัญของการปกครองระบอบประชาธิปไตย ทั้งในระบบรัฐสภา ระบบประธานาธิบดี ระบบกึ่งประธานาธิบดี หรือระบบกึ่งรัฐสภาก็ตาม

1. กลไกการตรวจสอบและถ่วงดุลฝ่ายบริหารโดยฝ่ายนิติบัญญัติ
            บทบาทการตรวจสอบฝ่ายบริหารโดยฝ่ายนิติบัญญัติเริ่มแรก คือก่อนการเข้าบริหารราชการแผ่นดิน คณะรัฐมนตรีต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภา ซึ่งต้องสอดคล้องกับหน้าที่ของรัฐ แนวนโยบายแห่งรัฐ และยุทธศาสตร์ชาติ และต้องชี้แจงแหล่งที่มาของรายได้ที่จะนำมาใช้จ่ายในการดำเนินนโยบาย ทั้งนี้ โดยไม่มีการลงมติไว้วางใจ ส่วนกลไกการตรวจสอบและถ่วงดุลในระหว่างการบริหารราชการแผ่นดิน มีดังนี้

            1.1 การตั้งกระทู้ถาม (Question) สส.มีสิทธิตั้งกระทู้ถามรัฐมนตรีในเรื่องเกี่ยวกับงานในหน้าที่ โดยจะถามเป็นหนังสือหรือถามด้วยวาจาก็ได้ ในขณะที่รัฐมนตรีย่อมมีสิทธิที่จะไม่ตอบกระทู้ เมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่าเรื่องนั้นยังไม่ควรเปิดเผยเพราะเกี่ยวกับความปลอดภัยหรือประโยชน์สำคัญของแผ่นดิน

            1.2 การอภิปรายทั่วไป แบ่งเป็น 3 รูปแบบ คือ
               (1) การอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีเป็นรายบุคคลหรือทั้งคณะ โดยการเสนอของสส. จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งกลไกนี้ สอดคล้องกับหลักความไว้วางใจฝ่ายบริหารในการบริหารราชการแผ่นดินโดยฝ่ายนิติบัญญัตินั้นเอง

               (2) การอภิปรายทั่วไปโดยไม่มีการลงมติ แต่เพื่อซักถามข้อเท็จจริงหรือเสนอแนะปัญหาต่อคณะรัฐมนตรี โดยการเสนอของ สส. จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร

   ทั้งนี้ การอภิปรายตาม (1) และ (2) เป็นการอภิปรายในสภาผู้แทนราษฎร

              (3) การอภิปรายทั่วไปในที่ประชุมรัฐสภาโดยไม่มีการลงมติ จากการเสนอของผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ในกรณีที่เห็นว่ามีปัญหาสำคัญเกี่ยวกับความมั่นคงปลอดภัยหรือเศรษฐกิจของประเทศ สมควรที่จะปรึกษาหารือร่วมกันระหว่างรัฐสภาและคณะรัฐมนตรี  

          1.3 การตั้งคณะกรรมาธิการ แบ่งเป็น 3 รูปแบบ คือ

            (1) คณะกรรมาธิการสามัญ (Standing Committee) กรรมาธิการเลือกจาก สส.  ซึ่งสัดส่วนจำนวนกรรมาธิการให้คำนวณจากสัดส่วนจำนวน สส. ของแต่ละพรรคการเมืองที่มีอยู่ในสภาผู้แทนราษฎร

            (2) คณะกรรมาธิการวิสามัญ (Special / Ad-hoc Committee) กรรมาธิการเลือกจาก สส. หรือผู้ที่มิได้เป็นสมาชิกก็ได้
            กรอบบทบาทอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมาธิการตาม (1) และ (2) คือ กระทำกิจการพิจารณาสอบหาข้อเท็จจริง หรือศึกษาเรื่องใดๆ และรายงานให้สภาทราบ ซึ่งในทางปฏิบัติบทบาทอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมาธิการแบ่งได้ 2 ลักษณะคือ การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ และ การตรวจสอบโดยสอบหาข้อเท็จจริงหรือจัดทำรายงานผลการศึกษาและเสนอแนะเรื่องใดเรื่องหนึ่ง

            (3) คณะกรรมาธิการร่วมกัน (Joint Committee) เป็นกรณีที่วุฒิสภาพิจารณาร่างพระราชบัญญัติแล้วมีมติให้ “แก้ไขเพิ่มเติม” และสภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นด้วยกับการแก้ไขเพิ่มเติมนั้น ให้แต่งตั้งบุคคลซึ่งเป็นสมาชิก หรือมิได้เป็นสมาชิกแห่งสภานั้นๆ จำนวนเท่ากันเป็นคณะกรรมาธิการร่วมกันเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติฯ และเสนอรายงานต่อสภาทั้งสองพิจารณาต่อไป

           1.4 การพิจารณาอนุมัติงบประมาณแผ่นดิน และตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดิน

          สภาผู้แทนราษฎรในฐานะส่วนหนึ่งของรัฐสภามีบทบาทอำนาจหน้าที่สำคัญคือการพิจารณาอนุมัติงบประมาณแผ่นดิน และติดตามตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดิน ทั้งนี้ โดยผ่านกระบวนการตรากฎหมายว่าด้วยงบประมาณ กลไกสำคัญคือคณะกรรมาธิการ ทั้งคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ และคณะกรรมาธิการศึกษาการจัดทำและติดตามการบริหารงบประมาณ

2. กลไกการตรวจสอบและถ่วงดุลโดยฝ่ายค้าน หรือกลุ่มเสียงข้างน้อยในสภาผู้แทนราษฎร  เช่น

           - สส. จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร เสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบตามรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา 144

           - สส. หรือสมาชิกทั้งสองสภา จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสองสภา เสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบว่าร่างพระราชบัญญัติมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรือตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ มาตรา 148  (1)

            - สส. จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร เสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าการตราพระราชกำหนดเป็นกรณีเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัย สาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ ตามมาตรา 173

            - สส. หรือสมาชิกทั้งสองสภา จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสองสภา กล่าวหาว่ากรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต กระทำการตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 234 (1) เพื่อให้มีคณะผู้ไต่สวนอิสระพิจารณาไต่สวนข้อเท็จจริง และสรุปรายงาน เพื่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองพิจารณาคดีต่อไป ตามมาตรา 236

 ความท้าทายที่มีต่อเนื่องยาวนาน คือ การใช้อำนาจโดยมิชอบ ในขณะที่กลไกการตรวจสอบ และถ่วงดุลอำนาจในระบบรัฐสภา
ก็เป็นส่วนหนึ่งของปัญหา และขาดประสิทธิผลในการตรวจสอบและถ่วงดุล   

โดย 

นางสาวปัทมา  สูบกำปัง 
นักบริหารโครงการชำนาญการ วิทยาลัยการนิติบัญญัติ
สถาบันพระปกเกล้า