การจัดซื้อจัดจ้างและเบิกจ่ายในสถานการณ์ฉุกเฉินกับการเยียวยาประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากอุทกภัย

ประเด็นสำคัญ:

• แม้สถานการณ์อุทกภัยจะเร่งด่วนและสร้างแรงกดดันให้ต้องช่วยเหลือประชาชนทันที แต่การดำเนินการของรัฐยังต้องอยู่ภายใต้กฎหมายและระเบียบ โดยเฉพาะด้านการจัดซื้อจัดจ้างและการเบิกจ่ายงบประมาณ
• การใช้มาตรการยกเว้นต้องพิสูจน์ได้ว่าเป็นกรณีจำเป็นเร่งด่วนจริง โดยมีวัตถุประสงค์ชัดเจน 3 ด้าน คือ แก้ไขปัญหา ช่วยเหลือและเยียวยาประชาชน และป้องกันอุทกภัย
• หนังสือเวียนเปิดช่องให้ใช้วิธีเฉพาะเจาะจงได้ทุกวงเงินในกรณีอุทกภัย เพราะถือเป็นเหตุฉุกเฉินไม่คาดหมาย และสามารถ “ดำเนินการไปก่อน แล้วรายงานขอความเห็นชอบภายหลัง” ได้ตามระเบียบข้อ 79 วรรค 2 แต่เป็นจุดที่ทำให้ผู้บริหาร “มือสั่น” หากเอกสารไม่ครบ

ในช่วงที่ 2 อภิปรายหัวข้อ “การจัดซื้อจัดจ้างและเบิกจ่ายในสถานการณ์ฉุกเฉิน กับการเยียวยาประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากอุทกภัย" ศ.พิเศษ กฤษฎา เริ่มต้นด้วยการชี้ให้เห็นว่าอุทกภัยครั้งใหญ่ก่อให้เกิดความเสียหายมหาศาลจนประชาชนและหน่วยงานทุกภาคส่วนต้องการความช่วยเหลืออย่างเร่งด่วน แต่การดำเนินการของหน่วยงานรัฐยังต้องอยู่ภายใต้กรอบระเบียบและกฎหมาย โดยเฉพาะเมื่อเข้าสู่ขั้นตอนการจัดซื้อจัดจ้างและการเบิกจ่ายงบประมาณในสถานการณ์วิกฤต ศ.พิเศษ กฤษฎา จึงหยิบหนังสือเวียนที่เกี่ยวข้องกับมาตรการผ่อนผัน/ยกเว้นด้านการจัดซื้อจัดจ้างซึ่งออกโดยคณะกรรมการวินิจฉัย (มีปลัดกระทรวงการคลังเป็นประธานและมีผู้แทนจากหลายหน่วยงานร่วมเป็นกรรมการ) มาอธิบายเชิงหลักการ พร้อมเน้นว่าหนังสือเวียนลักษณะนี้เป็นเครื่องมือสำคัญที่ให้ความยกเว้นมาก เพื่อเพิ่มความคล่องตัวให้หน่วยงานรัฐสามารถช่วยเหลือ แก้ไข ป้องกัน และทำให้สถานการณ์คลี่คลายได้รวดเร็ว โดยย้ำกับผู้ฟังการเสวนาซึ่งส่วนใหญ่เป็นภาครัฐว่า ต้องอ่านแบบถอดรหัสและทำความเข้าใจให้แม่นยำ

สาระสำคัญในหนังสือเวียนถูกสรุปเป็น 4 ประเด็นใหญ่ ซึ่งเริ่มจากการกำหนดเงื่อนไขว่าเหตุการณ์ต้องเป็นกรณีจำเป็นเร่งด่วน กล่าวคือ “ไม่ทำไม่ได้” และ “ต้องทำทันที” จึงจะเข้าข่ายได้รับประโยชน์จากมาตรการยกเว้น โดย ศ.พิเศษ กฤษฎา อธิบายว่า วัตถุประสงค์ของการยกเว้นครอบคลุม 3 มิติหลัก ได้แก่

(1) แก้ไขปัญหา

(2) ช่วยเหลือและเยียวยาประชาชน และ

(3) ป้องกันปัญหาอุทกภัย

ทั้งนี้ ศ.พิเศษ กฤษฎา ย้ำหลักกฎหมายสำคัญว่าอำนาจของคณะกรรมการวินิจฉัย “ยกเว้นได้เฉพาะกฎกระทรวงและระเบียบ” ที่ออกตาม พ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้างและบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 แต่ “ยกเว้นตัวพระราชบัญญัติไม่ได้” ดังนั้นผู้ปฏิบัติจำเป็นต้องแยกให้ออกว่าเรื่องใดผ่อนผันได้และเรื่องใดเป็นข้อบังคับตามกฎหมายแม่บท

ประเด็นถัดมาคือ การจัดซื้อจัดจ้างสำหรับอุทกภัยในแต่ละครั้ง ที่หนังสือเวียนเปิดช่องให้ใช้วิธีเฉพาะเจาะจงได้ “ทุกวงเงิน” ตั้งแต่วงเงินเล็กไปจนถึงวงเงินขนาดใหญ่ เพราะถือเป็นกรณีจำเป็นเร่งด่วน โดยศ.พิเศษ กฤษฎา ชี้ว่าเดิมผู้ปฏิบัติคุ้นกับคำว่า “วิธีพิเศษ” แต่ภายหลังปี 2560 ใช้คำว่า “เฉพาะเจาะจง” และในทางปฏิบัติให้ไปอ้างอิงระเบียบข้อ 79 วรรค 2 ซึ่งสาระคือ เมื่อเกิดเหตุเร่งด่วนไม่คาดหมายและหากทำตามขั้นตอนปกติจะไม่ทันการณ์ เจ้าหน้าที่สามารถ “ดำเนินการไปก่อน” แล้วค่อย “รายงานขอความเห็นชอบจากหัวหน้าหน่วยงานภายหลัง” โดยศ.พิเศษ กฤษฎา สะท้อนอย่างตรงไปตรงมาว่าหลักการนี้แม้เขียนอ่านง่าย แต่ในทางปฏิบัติทำให้หัวหน้าหน่วยงาน “มือสั่น” เพราะเป็นการรับรองภายหลังเมื่อมีการใช้จ่ายไปแล้ว จึงต้องอาศัยความเข้าใจทางกฎหมายและการจัดทำหลักฐานครบถ้วนเพื่อคุ้มครองผู้ปฏิบัติ

นอกจากนี้ หนังสือเวียนยังผ่อนผันเรื่อง “การจ่ายเงินล่วงหน้า” ให้มากขึ้น โดยยกเว้นข้อจำกัดตามเงื่อนไขเดิม เช่น การจ่ายล่วงหน้าที่ปกติมีเพดานหรือมีเงื่อนไขหลักประกัน ศ.พิเศษ กฤษฎา อธิบายว่า ในสถานการณ์ที่ต้องพึ่งพาผู้ขาย/ผู้รับจ้างอย่างรวดเร็ว หากคู่สัญญาเรียกเงินล่วงหน้าก็สามารถจ่ายได้ และไม่ต้องวางหลักประกันตามแนวทางปกติ ซึ่งเพิ่มความคล่องตัว แต่ก็ทำให้คำถามสำคัญยิ่งขึ้นว่า “จะทำให้รัดกุมและพิสูจน์ความชอบด้วยระเบียบได้อย่างไร” เมื่อภายหลังถูกตรวจสอบว่าเหตุใดจึงจ่ายได้เกินกรอบเดิม

เมื่อการจัดซื้อจัดจ้างดำเนินไปอย่างเร่งด่วนแล้ว ศ.พิเศษ กฤษฎา ย้ำว่ายังมี “งานเอกสารตามหลัง” ที่ต้องกลับมาทำให้ครบ ได้แก่ การประกาศผลผู้ชนะการจัดซื้อจัดจ้างหรือผู้ได้รับการคัดเลือก และการเผยแพร่สาระสำคัญของสัญญาหรือข้อตกลงเป็นรายไตรมาส (ทุก 3 เดือน) โดยหนังสือเวียนฉบับนี้อ้างถึงหนังสือเวียนอีกฉบับหนึ่ง (ว.509 ลงวันที่ 28 สิงหาคม 2567) เพื่อซ้อมความเข้าใจรายละเอียดการประกาศและการเปิดเผยข้อมูล ซึ่ง ศ.พิเศษ กฤษฎา ย้ำว่า ผู้ปฏิบัติต้องตามไปอ่านและทำให้ถูกต้อง เพราะกรณีดังกล่าวอาจไม่อยู่ในระบบ e-GP ตามปกติ

ศ.พิเศษ กฤษฎา ยังแยกกรณีหน่วยงานรัฐอื่น ๆ ที่ไม่ได้อยู่ในกลุ่มหน่วยงานหลักในพื้นที่เกิดภัยโดยตรง หากประสงค์จะช่วยเหลือเยียวยาหรือป้องกัน ก็สามารถใช้อำนาจตาม “มาตรา 56 วรรคหนึ่ง (2)” ของ พ.ร.บ.ฯ
ซึ่งเปิดทางให้ใช้วิธีเฉพาะเจาะจงได้เมื่อมีความจำเป็นต้องใช้พัสดุ “โดยฉุกเฉิน” เนื่องจากอุบัติภัยหรือภัยธรรมชาติ และหากใช้วิธีประกาศเชิญชวนทั่วไป (e-bidding) หรือวิธีคัดเลือกจะไม่ทันการณ์และอาจก่อให้เกิดความเสียหายร้ายแรง โดย ศ.พิเศษ กฤษฎา เน้นว่า เมื่อจะใช้ข้อยกเว้นตามมาตรานี้ ผู้ปฏิบัติ “ต้องอธิบายองค์ประกอบให้ครบ” ว่าเหตุใดจึงเข้าข่ายฉุกเฉินและเหตุใดจึงใช้วิธีปกติไม่ทัน

อีกสาระสำคัญคือ “กรอบเวลา” ของมาตรการยกเว้น ซึ่ง ศ.พิเศษ กฤษฎาระบุว่าหนังสือเวียนให้ใช้มาตรการได้ถึงวันที่ 25 กุมภาพันธ์ของปีถัดไป จึงต้องเร่งดำเนินการที่จำเป็นให้ทันช่วงเวลานี้ เพราะเมื่อพ้นกำหนดแล้วจะต้องกลับเข้าสู่ขั้นตอนปกติทั้งหมด ขณะเดียวกัน เมื่ออุทกภัยสิ้นสุด หน่วยงานรัฐยังต้องดำเนินการ “ฟื้นฟูให้ทรัพย์สินกลับมาใช้งานได้” โดยเฉพาะความเสียหายต่อสาธารณูปโภคพื้นฐานและอุปกรณ์การแพทย์ในโรงพยาบาลซึ่งมีมูลค่าสูง ศ.พิเศษ กฤษฎา กล่าวถึงกรณีวงเงินไม่เกิน 500,000 บาทที่สามารถใช้หลักเกณฑ์ตามกฎกระทรวงเดิมได้อยู่แล้ว (ไม่ใช่ข้อยกเว้น) และย้ำไม่ให้เกิดความสับสนว่าหน่วยงานอื่นยังสามารถใช้ฐานกฎหมายเรื่องความฉุกเฉินจากภัยธรรมชาติได้ หากพิสูจน์องค์ประกอบได้ครบถ้วน

ช่วงท้าย ศ.พิเศษ กฤษฎา ให้ความสำคัญกับ “สัญญาที่ค้างอยู่” ในพื้นที่ประสบภัย โดยตั้งข้อสังเกตว่าในหลายหน่วยงานมีคู่สัญญาที่งานยังไม่เสร็จหรือยังไม่ตรวจรับงวดสุดท้าย แต่ได้รับผลกระทบจากอุทกภัย จึงต้องพิจารณาแนวทาง “งด/ลดค่าปรับ” หรือ “ขยายเวลา” ตามแนวปฏิบัติที่อ้างถึงหนังสือเวียน ว2 ลงวันที่ 9 มีนาคม 2564 ซึ่งเชื่อมโยงกับหลักในกฎหมายเกี่ยวกับเหตุสุดวิสัยและเหตุอื่นที่คู่สัญญาไม่ต้องรับผิด ศ.พิเศษ กฤษฎาอธิบายว่า “การงดหรือลดค่าปรับ” จะเกิดเมื่อค่าปรับเกิดขึ้นแล้ว ส่วน “การขยายเวลา” ใช้เมื่อสัญญายังมีระยะเวลาเหลือ แต่ต้องเพิ่มเวลาเท่าที่เสียไปจริงจากเหตุอุทกภัย อย่างไรก็ดี ศ.พิเศษ กฤษฎา สะท้อนความท้าทายที่ซับซ้อนยิ่งกว่าในหลายกรณี คือ งานที่ทำไปแล้วบางส่วน (เช่น 50–60%) อาจเสียหายหมดจากน้ำท่วม ขณะที่แบบสัญญามาตรฐานจำนวนมากกำหนดให้ผู้รับจ้างต้องซ่อมแซมหรือทำให้กลับสภาพเดิมด้วยค่าใช้จ่ายของตนเอง แม้จะได้รับการขยายเวลาได้ก็ตาม ศ.พิเศษ กฤษฎา จึงเสนอเชิงข้อคิดว่ารัฐควรลงไปสำรวจตรวจสอบความเสียหายอย่างจริงจังและอาจต้องมีมาตรการเยียวยาเพิ่มเติมในชั้นถัดไป เพราะสถานการณ์ครั้งนี้ไม่ใช่กรณีปกติ

ท้ายที่สุด ศ.พิเศษ กฤษฎา สรุปว่า หนังสือเวียนและมาตรการยกเว้นต่าง ๆ เป็นเครื่องมือในการตัดสินใจและสั่งการให้ทำงานได้รวดเร็ว เด็ดขาด และทันต่อเหตุการณ์ แต่ผู้บริหารและเจ้าหน้าที่ต้องทำความเข้าใจรายละเอียดทุกขั้นตอนภายในกรอบกฎหมายให้ครบถ้วน เพื่อให้การช่วยเหลือประชาชนเกิดผลจริงและเพื่อคุ้มครองผู้ปฏิบัติในระยะยาว ศ.พิเศษ กฤษฎา ย้ำประสบการณ์ว่า ในเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่ปี 2554 ยังมีคดีจัดซื้อจัดจ้างค้างอยู่จำนวนหนึ่งที่เข้าสู่กระบวนการตรวจสอบและคดีความยาวนาน โดยมีประเด็นอย่างการไม่ทำราคากลางหรือการลงนามรับรองข้อมูลโดยไม่ตรวจสอบจริง ซึ่งแม้เจตนาจะเร่งช่วยเหลือ แต่กลับกลายเป็นความเสี่ยงทางวินัยและกฎหมายภายหลัง ดังนั้น หากผู้ปฏิบัติสามารถตอบคำถามหลักตามกรอบมาตรา 8 ของ พ.ร.บ.ฯ ได้ ได้แก่ “คุ้มค่า โปร่งใส มีประสิทธิภาพ และตรวจสอบได้” พร้อมมีพยานหลักฐานรองรับครบถ้วน ก็จะสร้างความมั่นใจว่าอีกหลายปีข้างหน้าเมื่อถูกตรวจสอบ จะสามารถอธิบายได้ว่าการใช้มาตรการยกเว้นนั้นชอบด้วยเหตุจำเป็นและเกิดประโยชน์ต่อประชาชนอย่างแท้จริง

สรุปโดย นายปฏิภาณ ศรีผล

เสวนาหัวข้อ “ท้องถิ่นกับภัยน้ำท่วม: บทเรียนการจัดการมหาอุทกภัย จาก 54 สู่ 68” ณ ห้องประชุมสัตมรามาธิราช สถาบันพระปกเกล้า

วันพฤหัสบดีที่ 18 ธันวาคม 2568 โดย วิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ่น (วปท.) สถาบันพระปกเกล้า