ผังเมืองกับการจัดการน้ำท่วม : จากภัยธรรมชาติ สู่โจทย์เชิงรัฐศาสตร์ และนโยบายสาธารณะ

ผังเมืองกับการจัดการน้ำท่วม : จากภัยธรรมชาติ สู่โจทย์เชิงรัฐศาสตร์และนโยบายสาธารณะ

ประเด็นสำคัญ:

• น้ำท่วมไม่ใช่แค่ภัยธรรมชาติ แต่คือปัญหาการเมืองและการตัดสินใจเชิงนโยบาย เนื่องจากน้ำท่วมสามารถ “ป้องกัน” และ “บรรเทา” ได้ แต่การจะทำได้หรือไม่ ขึ้นอยู่กับการตัดสินใจเชิงนโยบาย กลไกการเมือง และการบริหารจัดการ มากกว่าประเด็นเทคนิคด้านวิศวกรรมเพียงอย่างเดียว ดังนั้นผังเมืองจึงเป็นประเด็นเชิงรัฐศาสตร์ ไม่ใช่เรื่องช่างหรือผังอย่างเดียว
• เมืองต้องปลอดภัยตลอดปี ไม่ควรผันผวนตามฤดูกาล ต่างจากพื้นที่เกษตรที่น้ำท่วมอาจเป็นทรัพยากรสำคัญ แต่เมืองจำเป็นต้องคงการทำงานของระบบบริการสาธารณะตลอดเวลา โรงพยาบาล โรงเรียน หน่วยงานรัฐ และโครงสร้างพื้นฐานต้องไม่หยุดชะงัก แม้ในภาวะภัยพิบัติ โดยเฉพาะในยุค Climate Change ที่ภัยถี่และรุนแรงขึ้น
• ผังเมืองไม่ใช่เรื่องความสวยงาม แต่คือฐานของการบริหารความเสี่ยงที่พื้นฐานที่สุดในการจัดการภัยพิบัติ เพราะหากไม่รู้จำนวนประชากรและการใช้ที่ดิน เมืองจะไม่สามารถออกแบบถนน ระบบไฟฟ้า ประปา ท่อระบายน้ำ หรือระบบจัดการของเสียได้อย่างมีประสิทธิภาพ การไม่มีผังเมืองที่ใช้งานได้จริง เท่ากับเมืองไม่มีแผนรับมือภัย
• การจำกัดสิทธิในผังเมืองมีความชอบธรรมได้ภายใต้เหตุผลสาธารณะ 3 ประการ คือ public safety, public welfare และ public health ดังนั้น น้ำท่วมจึงอยู่ในขอบเขตความปลอดภัยสาธารณะที่ผังเมืองสามารถใช้อำนาจกำกับได้อย่างชอบธรรม
• น้ำท่วมในเมืองประกอบด้วยน้ำเหนือ น้ำฝนในเมือง และบางพื้นที่มีน้ำหนุน เมืองที่ดีต้องกันน้ำจากนอกเมือง จัดการน้ำฝนในเมือง และเตรียมพื้นที่หน่วงน้ำหรือพื้นที่รับน้ำ
• ปัญหาน้ำท่วมซ้ำซากสะท้อนความล้มเหลวของการควบคุมการใช้ที่ดิน ไม่ว่าจะเป็นการใช้พื้นที่รับน้ำไปเป็นนิคมอุตสาหกรรม หมู่บ้านจัดสรร และศูนย์การค้า ทั้งยังเกิดจากการไม่มีผังเมืองหรือผังเมืองหมดอายุ เช่น กรณีหาดใหญ่ที่ผังเมืองรวมหมดอายุไปตั้งแต่ปี 2548–2549 และไม่เคยมีฉบับใหม่ ส่งผลให้โครงสร้างเมืองไปขวางทางน้ำโดยไม่มีผังเมืองมากำกับ
• การฟื้นฟูเมืองต้องเริ่มจากการ “หยุดทำให้แย่ลง” ไม่ใช่ทุกพื้นที่จะรื้อถอนคืนได้ แต่ต้องหยุดการเพิ่มสิ่งปลูกสร้างในพื้นที่รับน้ำ สำรวจความสามารถในการรับน้ำที่สูญเสียไป ใช้เทคโนโลยีและโครงสร้างชดเชยให้ระบบรับน้ำได้ไม่น้อยกว่าเดิม นี่คือโจทย์เชิงผังเมืองภายใต้ความเสี่ยงใหม่ของโลก

1. ภัยตามระบบธรรมชาติ เช่น น้ำท่วม แผ่นดินไหว ดินถล่ม และ
2. ภัยที่มนุษย์สร้างขึ้น เช่น ศึกสงคราม อุบัติเหตุ การก่อเหตุร้ายในเมือง โดยนัยนี้จะกล่าวเน้นไปที่ภัยตามระบบธรรมชาติ

รศ.ดร.พนิตชี้ให้เห็นว่า “เมืองมีลักษณะพิเศษต่างจากพื้นที่นอกเมือง” เพราะเมืองต้องมีความมั่นคงและดำรงการทำงานได้ตลอดทั้งปี ไม่ควรผันผวนตามฤดูกาล กล่าวคือ ในหน้าฝน เมืองไม่ควรน้ำท่วมจนระบบบริการสาธารณะหยุดชะงัก โรงพยาบาล สถานีตำรวจ โรงเรียน ธนาคาร และหน่วยงานสำคัญต้องยังให้บริการได้ ต่างจากพื้นที่ชนบทหรือพื้นที่เพาะปลูกที่บางครั้ง “น้ำท่วม” อาจเป็นทรัพยากรการผลิต เช่น นาข้าวที่ต้องอาศัยน้ำ แต่สำหรับเมือง น้ำท่วมคือ “ปัญหา” โดยในปัจจุบันปรากฏการณ์ Climate Change ทำให้ภัยพิบัติทางธรรมชาติ “ถี่ขึ้น รุนแรงขึ้น และเกิดในพื้นที่ที่ไม่เคยเกิดมาก่อน” ซึ่งทำให้โจทย์การทำให้เมืองปลอดภัยยิ่งท้าทายขึ้น

ต่อมา รศ.ดร.พนิต อธิบายถึงแนวคิดเมืองต้องเป็นพื้นที่ปลอดภัย โดยเปรียบเทียบให้เห็นว่า ในอดีตเมืองพยายามปลอดภัยจากภัยคุกคามของมนุษย์ เช่น การสร้างกำแพงเมือง ค่ายคู ประตูเมืองเพื่อรับมือศึกสงคราม และเมื่อสังคมพัฒนา เมืองก็ต้องปลอดภัยจากภัยประเภทอื่น เช่น มลพิษจากอุตสาหกรรม (ยกตัวอย่างเหตุการณ์ “London Smog” ที่ทำให้มีผู้เสียชีวิตจำนวนมาก) และโรคระบาดในเมือง (ยกตัวอย่างโรคระบาดครั้งใหญ่ในยุโรป และกรณีโรคห่าในสมัยรัชกาลที่ 4 ที่ทำให้เผาศพไม่ทัน) สิ่งเหล่านี้สะท้อนว่า เมืองจำเป็นต้องมีโครงสร้างพื้นฐาน และระบบกำกับ ทั้งด้านไฟฟ้า ประปา ระบายน้ำเสีย การจัดการของเสีย เพื่อไม่ให้สิ่งสกปรกหมักหมมจนย้อนกลับมาทำร้ายคนในเมือง

รศ.ดร.พนิตชี้ว่า การเตรียมโครงสร้างพื้นฐานเหล่านั้นจะทำไม่ได้เลย หากไม่รู้ข้อมูลพื้นฐานว่ามีคนอยู่กี่คน และใช้ประโยชน์ที่ดินแบบใด ซึ่งนี่คือต้นทางของผังเมือง เพราะหากไม่ทราบโครงสร้างประชากรและการใช้พื้นที่ เมืองจะออกแบบถนน ระบบไฟฟ้า ระบบประปา ระบบจัดการขยะ หรือท่อระบายน้ำได้อย่างไร ดังนั้นผังเมือง จึงไม่ใช่เรื่องความสวยงาม แต่เป็นฐานของความสามารถในการบริหารความเสี่ยงและจัดการภัยพิบัติของเมือง

ในช่วงหนึ่ง รศ.ดร.พนิตยกตัวอย่างเชิงประวัติศาสตร์เพื่ออธิบายว่าแนวคิดออกแบบเมืองเพื่อรับมือภัยพิบัติมีมาอย่างยาวนาน โดยกล่าวถึงเลโอนาร์โด ดา วินชี ว่าเป็นหนึ่งในผู้ที่เคยร่างแบบผังเมืองมิลาน และเสนอหลักการกำหนดความกว้างถนนให้สัมพันธ์กับความสูงอาคาร เพื่อให้เมื่อเกิดแผ่นดินไหว อาคารที่พังลงมาจะไม่ปิดถนนทั้งหมด ทำให้ยังลำเลียงผู้บาดเจ็บออกมาและนำความช่วยเหลือเข้าไปได้ นี่สะท้อนหลักการสำคัญของผังเมืองว่า เมื่อต้องเผชิญภัยพิบัติ เมืองต้องยังคงการเข้าถึงและความต่อเนื่องของระบบบริการต่าง ๆ ได้

รศ.ดร.พนิตยังชวนผู้ฟังทำความเข้าใจธรรมชาติของผังเมือง ที่มักถูกมองว่าเป็นการจำกัดสิทธิในที่ดินของประชาชน โดยตั้งคำถามว่าเหตุใดรัฐจึงมาจำกัดสิทธิในทรัพย์สินส่วนบุคคลได้ ทั้งที่เจ้าของซื้อที่ดินด้วยเงินของตนเอง จากนั้นอธิบายหลักสากลของผังเมืองว่า การจำกัดสิทธิโดยไม่ชดเชยทำได้ภายใต้เหตุผลสาธารณะ3 ประการเท่านั้น ได้แก่ public safety, public welfare และ public health ซึ่ง รศ.ดร.พนิตยกตัวอย่างให้เห็นภาพว่า หากมีผู้จะสร้างโรงงานผลิตวัตถุระเบิดหรือกิจการที่มีความเสี่ยงสูงกลางเมืองติดกับพื้นที่อยู่อาศัย ผังเมืองย่อมต้องห้ามด้วยเหตุผลด้านความปลอดภัยสาธารณะ เช่นเดียวกับกฎระยะร่นอาคารหรือมาตรการป้องกันไฟลาม ที่แม้ส่งผลให้พื้นที่ใช้สอยของเจ้าของลดลงแต่เป็นไปเพื่อความปลอดภัย สวัสดิภาพ และสุขภาวะของสาธารณะ ดังนั้น “สาธารณภัย” จึงเป็นส่วนหนึ่งของความปลอดภัยสาธารณะ (public safety) ที่ผังเมืองสามารถใช้อำนาจกำกับได้อย่างชอบธรรม

ต่อมา รศ.ดร.พนิตเสนอว่า น้ำท่วมในเมืองมีน้ำที่ต้องจัดการอย่างน้อยสองชุด ได้แก่ น้ำจากนอกเมืองหรือน้ำเหนือ และน้ำฝนที่ตกในพื้นที่เมืองเอง และหากเป็นเมืองปากอ่าวอาจมีน้ำหนุนเข้ามาเพิ่มด้วย ปัญหาสำคัญคือ น้ำไม่หายไปจากโลก จึงต้องมีที่ให้น้ำไป เมืองที่วางระบบดีจะกันน้ำจากนอกเมืองไม่ให้เข้าเมืองมากเกินควร จัดการเฉพาะน้ำฝนในเมือง และเตรียมพื้นที่รับน้ำหรือพื้นที่หน่วงน้ำ (เช่น แนวคิดแก้มลิง) เพื่อรองรับกรณีที่น้ำเหนือมาพร้อมน้ำหนุนจนระบายออกไม่ได้ โดยยกบทเรียนเชิงประวัติศาสตร์ว่ากรุงศรีอยุธยาเคยออกแบบระบบคลองและพื้นที่รอบเกาะเมืองให้เป็นพื้นที่รับน้ำและเป็นกลไกทางยุทธศาสตร์ในอดีต แต่ปัจจุบันพื้นที่รับน้ำรอบนอกกลับถูกใช้เป็นนิคมอุตสาหกรรม หมู่บ้านจัดสรร และศูนย์การค้า จนไม่มีที่ให้น้ำไป ซึ่ง รศ.ดร.พนิตชี้ว่าปัญหานี้เกิดจากการไม่มีผังเมืองหรือการไม่มีการควบคุมการใช้ที่ดินในพื้นที่สำคัญรอบนอก

รศ.ดร.พนิตกล่าวเชื่อมโยงไปยังบทเรียนน้ำท่วมปี 2554 โดยชี้ว่าเป็นปีที่ปัจจัยหลายอย่างซ้อนทับกันพร้อมกัน ทั้งฝนจากพายุหลายลูกที่ส่งผลต่อต้นน้ำอย่างผิดจากรูปแบบปกติ ประกอบกับการบริหารจัดการน้ำที่ไม่ได้เตรียมความพร้อมในบางมิติ เช่น การพร่องน้ำเขื่อนที่ในโครงสร้างการบริหารจริงมีเป้าหมายด้านการผลิตไฟฟ้าเป็นหลัก เมื่อมวลน้ำหลากลงมาจึงต้องอาศัยระบบเบี่ยงน้ำและฟลัดเวย์ แต่การทำงานของระบบถูกจำกัดด้วยเงื่อนไขทางเศรษฐกิจ สังคม และพื้นที่จริง ส่งผลให้น้ำล้นเข้าพื้นที่เมือง และเกิดปัญหาสาธารณูปโภคบางประเภท เช่น ระบบท่อที่ใช้ร่วมกันระหว่างน้ำฝนกับน้ำเสีย ทำให้เกิดการไหลย้อนกลับในบ้านเรือนในบางพื้นที่

สำหรับกรณีหาดใหญ่ รศ.ดร.พนิตอธิบายด้วยภูมิศาสตร์ภาคใต้ว่า พื้นที่มีภูเขาสูงกลางคาบสมุทรและมีที่ราบแคบริมฝั่ง เมืองใหญ่หลายแห่งเติบโตบนพื้นที่ราบที่เหมาะกับโครงสร้างคมนาคมหนัก เช่น ทางรถไฟ หาดใหญ่จึงขยายตัวในแอ่งที่เป็นที่ราบตอนกลาง ทำให้โดยธรรมชาติต้องออกแบบทางน้ำและพื้นที่รับน้ำให้ชัดเจน แต่ปัญหาเกิดขึ้นเมื่อผังเมืองรวม เมืองหาดใหญ่ จังหวัดสงขลา หมดอายุไปตั้งแต่ช่วงปี 2548–2549 และไม่มีการจัดทำฉบับใหม่ ทำให้การใช้ประโยชน์ที่ดินขาดการควบคุม สิ่งปลูกสร้างและโครงสร้างพื้นฐานบางส่วนอาจไปขวางทางน้ำโดยไม่ถูกจัดระบบอย่างเหมาะสม

รศ.ดร.พนิตเน้นว่า ปัญหาน้ำท่วมไม่ใช่เรื่องเทคนิคอย่างเดียว แต่เป็นปัญหาเชิงรัฐศาสตร์และการบริหารจัดการแบบบูรณาการ เพราะระบบเมืองสมัยใหม่ซับซ้อน หน่วยงานต่างคนต่างทำ งานทางตั้ง ตามภารกิจเฉพาะด้าน เช่น ถนนก็เน้นผิวถนน ประปาก็ทำประปา ไฟฟ้าก็ทำไฟฟ้า แต่สิ่งที่ขาดคืองานทางนอนที่บูรณาการให้ทุกระบบเชื่อมกัน โดยผังเมืองทำหน้าที่สำคัญในฐานะกรอบบูรณาการนั้น หากไม่มีการบูรณาการ ถนนที่ตัดผ่านทางน้ำอาจไม่มีท่อรอดที่เพียงพอ หรือแม้ทำแล้วก็ไม่มีหน่วยงานรับผิดชอบดูแลต่อเนื่องอย่างจริงจัง ส่งผลให้การจัดการน้ำในภาพรวมล้มเหลว

รศ.ดร.พนิตสรุปด้วยหลักการพื้นฐานของผังเมืองด้านภัยพิบัติว่า เมืองควรมีโครงข่ายถนนหลักตัดกันเป็นแกนเหนือ–ใต้ และตะวันออก–ตะวันตก โดยกำหนดให้เป็นเส้นทางฉุกเฉิน (Emergency Route) และควรวางที่ตั้งหน่วยงานรัฐหลัก โรงพยาบาล โรงเรียน ศาลากลาง สถานีตำรวจ ไว้บนแกนดังกล่าว เพื่อให้เป็นที่มั่นสุดท้ายในการอพยพและการจัดการวิกฤต โดยพื้นที่ดังกล่าวควรถูกออกแบบให้ท่วมน้อยที่สุดหรือเป็นพื้นที่ที่น้ำท่วมท้ายสุด แต่ในความเป็นจริง เมืองจำนวนมากในประเทศไทยไม่ได้วางหลักการนี้อย่างเป็นระบบ จึงเกิดความเปราะบางเมื่อเกิดน้ำท่วม รถติด ระบบบริการหยุดชะงัก และพื้นที่ที่ควรเป็นที่มั่นกลับได้รับผลกระทบเสียเอง รศ.ดร.พนิตจึงทิ้งท้ายว่า หากจะโทษผังเมือง ต้องย้อนถามก่อนว่า “เมืองนั้นมีผังเมืองที่ใช้งานได้จริงหรือยัง” เพราะถ้าไม่มีผังเมือง ก็ไม่ควรโทษผังเมือง

จากนั้นคุณวิลาวัณย์ นักวิชาการผู้ชำนาญการ ผู้ดำเนินรายการได้ตั้งคำถามต่อเนื่องว่า เมื่อเมืองควรเป็นพื้นที่ปลอดภัยและผังเมืองควรช่วยบรรเทาภัยได้ ปัจจุบันเรายังสามารถปรับแก้ผังเมืองให้ทันหรือไม่ และผังเมืองที่ดีต่อการบรรเทาภัยควรมีลักษณะอย่างไร

รศ.ดร.พนิตตอบคำถามข้างต้น โดยอัญเชิญพระราชดำรัสในรัชกาลที่ 9 ที่เคยกล่าวถึงแนวคิด “ฟลัดเวย์ (Floodway)” ในเหตุการณ์น้ำท่วมปี 2538 ว่าพื้นที่ทางระบายน้ำดังกล่าวถูกกันไว้ตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 แต่ในเวลาต่อมาถูกก่อสร้างรุกล้ำจนเต็ม รศ.ดร.พนิตชี้ว่า แนวทางไม่ได้หมายความว่าต้องรื้อถอนทั้งหมด เพราะบางพื้นที่ปล่อยให้ก่อสร้างมานานจนยากจะย้อนกลับ แต่สาระสำคัญคือ “ต้องหยุดการเพิ่มสิ่งก่อสร้าง” และต้องสำรวจว่าพื้นที่รับน้ำสูญเสียไปเท่าไร แล้วจึงนำเครื่องมือทางเทคนิคและเทคโนโลยี เช่น ระบบเครื่องกลและโครงสร้างควบคุมต่าง ๆ เข้ามาชดเชยความสามารถในการรับน้ำที่หายไป

รศ.ดร.พนิตขยายความว่า ลักษณะเดียวกันนี้เกิดขึ้นกับคลองและแม่น้ำหลายแห่ง รวมถึงวิถีที่อยู่อาศัยริมแม่น้ำในอดีตซึ่งยกพื้นสูงเพื่อให้น้ำแผ่ได้ แต่ปัจจุบันกลายเป็นบ้านตึกและกำแพงริมตลิ่ง ทำให้พื้นที่ให้น้ำแผ่ลดลง จนต้องสร้างเขื่อนและโครงสร้างป้องกันเพิ่มขึ้น ดังนั้นโจทย์เชิงผังเมืองในปัจจุบันคือ “เรายอมรับการสูญเสียพื้นที่รับน้ำได้แค่ไหน” ส่วนที่สามารถทวงคืนโดยไม่สร้างความเดือดร้อนควรเอาคืนให้ได้ และเมื่อหักลบแล้ว หากความสามารถในการรับน้ำยังต่ำกว่าเดิม ก็ต้องใช้เทคโนโลยีและเครื่องมือช่วยให้ระบบโดยรวม “รับน้ำได้ไม่น้อยกว่าเดิม” เพื่อให้เมืองสามารถอยู่รอดได้ภายใต้ความเสี่ยงรูปแบบใหม่

สรุปโดย นายปฏิภาณ ศรีผล