สรุปปาฐกถาพิเศษ อนาคตท้องถิ่นไทยกับการเลือกตั้งอบต. โดย ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ รองนายกรัฐมนตรี

พัฒนาการของการปกครองท้องถิ่นไทย

หลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 การปกครองท้องถิ่นไทยมีพัฒนาการที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างมีนัยสำคัญ กล่าวคือ ยุคแรกของการปกครองท้องถิ่นไทย (พ.ศ. 2476–2507) ถือได้ว่าเป็นช่วงแห่งการทดลองใช้ระบอบประชาธิปไตยในระดับท้องถิ่น ซึ่งมีลักษณะเด่นสำคัญ ได้แก่ การกำกับดูแลโดยตรงของข้าราชการส่วนกลางในฐานะ "พี่เลี้ยง" เพื่อควบคุมและแนะนำการบริหารท้องถิ่น ต่อมาเมื่อเกิดเหตุการณ์ "เสียงปืนแตก" รัฐบาลภายหลังการรัฐประหารมีความกังวลเกี่ยวกับความเป็นอิสระในการบริหารงานของท้องถิ่น จึงสั่งระงับการเลือกตั้งท้องถิ่น เพราะกังวลว่าหากปล่อยให้ท้องถิ่นเลือกผู้นำด้วยตนเอง อาจนำไปสู่ “การปกครองตนเอง” ซึ่งจะกระทบต่อความมั่นคงของรัฐส่วนกลางในขณะนั้น

ช่วงเวลาต่อมา มีความพยายามผลักดันให้มีการบัญญัติหมวดการปกครองส่วนท้องถิ่นไว้ในรัฐธรรมนูญ เพื่อปรับเปลี่ยนแนวคิดให้การปกครองท้องถิ่นเป็นการจัดให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนโดยประชาชนอย่างแท้จริง การประกาศใช้รัฐธรรมนูญดังกล่าวนำไปสู่การตรากฎหมายที่เกี่ยวข้องหลายฉบับ โดยเฉพาะพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งส่งผลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีบทบาทโดยตรงในการจัดให้บริการสาธารณะต่าง ๆ แก่ประชาชน การให้บริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ขยายขอบเขตมาอย่างต่อเนื่อง จากเดิมที่มุ่งเน้นเฉพาะด้านโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภค เช่น ถนน ทางระบายน้ำ ไฟฟ้า และประปา ไปสู่การให้บริการสาธารณูปการด้านสังคม เช่น การให้เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ผู้พิการ และการจัดบริการสวัสดิการพื้นฐานที่ตอบสนองต่อคุณภาพชีวิตของประชาชน ซึ่งสะท้อนให้เห็นถึงบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ แม้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการจัดให้บริการสาธารณะมากขึ้น แต่ยังคงประสบข้อจำกัดด้านอิสระทางการเงินการคลังที่ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถพึ่งตนเองได้ แต่เดิมกฎหมายกำหนดให้สัดส่วนรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่น้อยกว่าร้อยละ 35 ของรายได้รัฐบาล แต่ในทางปฏิบัติสัดส่วนรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบันอยู่ที่ ร้อยละ 29.08 เท่านั้น ซึ่งสะท้อนให้เห็นว่าสถานะความเป็นอิสระทางการเงินการคลังที่บัญญัติไว้ในกฎหมาย ยังไม่สามารถบรรลุผลได้อย่างแท้จริงในทางปฏิบัติ

การมีส่วนร่วมของประชาชนและความเชื่อมั่นต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

การมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองท้องถิ่นยังคงเป็นประเด็นท้าทายสำคัญ โดยพบว่า อัตราการมาใช้สิทธิเลือกตั้งในระดับท้องถิ่นมีแนวโน้มต่ำกว่าการเลือกตั้งระดับชาติ ทั้งที่การปกครองท้องถิ่นเป็นเรื่องใกล้ตัวของประชาชนและส่งผลกระทบต่อชีวิตประจำวันโดยตรง ในขณะเดียวกันปัญหาการทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังคงปรากฏอย่างต่อเนื่อง โดยมีจำนวนคดีที่เกี่ยวข้องกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นค่อนข้างมาก นอกจากนี้ การดำรงอยู่ของระบบอุปถัมภ์ในพื้นที่ ซึ่งถูกใช้เป็นกลไกในการเอื้อประโยชน์ให้แก่เครือข่ายหรือพวกพ้อง ยังคงเป็นอุปสรรคต่อการบริหารจัดการที่ยึดหลักธรรมาภิบาล ปัจจัยเหล่านี้ส่งผลให้ความเชื่อมั่นของประชาชนต่อภาครัฐโดยรวมลดลง และทำให้การสร้างความร่วมมือระหว่างรัฐกับประชาชนเป็นไปได้ยากยิ่งขึ้น อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาในเชิงเปรียบเทียบ จะพบว่า ระดับความเชื่อมั่นของประชาชนที่มีต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังคงสูงกว่าความเชื่อมั่นต่อหน่วยงานของรัฐส่วนกลาง โดยข้อมูลในปี พ.ศ. 2565 ระบุว่าประชาชนมีความเชื่อมั่นต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ร้อยละ 82.5 และเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 93.8 ในปี พ.ศ. 2566 สถิติดังกล่าวนี้สะท้อนให้เห็นว่า แม้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะเผชิญกับข้อจำกัดด้านธรรมาภิบาลและการมีส่วนร่วมทางการเมือง แต่ประชาชนจำนวนไม่น้อยยังคงรับรู้ว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถตอบสนองต่อความต้องการและสร้างประโยชน์ในชีวิตประจำวันได้เป็นรูปธรรมมากกว่ารัฐส่วนกลาง

ความท้าทายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในอนาคต

• สังคมสูงวัยเต็มรูปแบบ การก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัยอย่างสมบูรณ์เป็นความท้าทายเชิงโครงสร้างที่สำคัญของการปกครองท้องถิ่นไทยในอนาคต จากเดิมที่ประชากรวัยทำงานยังสามารถรองรับภาระการดูแลผู้สูงอายุได้ แต่แนวโน้มโครงสร้างประชากรที่เปลี่ยนแปลงไปสู่สัดส่วนหนึ่งต่อหนึ่งจะส่งผลกระทบโดยตรงต่อระบบเศรษฐกิจ สวัสดิการ และภาระทางการคลังของรัฐ ขณะเดียวกัน รูปแบบการทำงานของคนรุ่นใหม่ที่ให้ความสำคัญกับคุณภาพชีวิตและความยืดหยุ่น ยิ่งทำให้การวางแผนกำลังคนและระบบสวัสดิการมีความซับซ้อนมากขึ้น ภายใต้บริบทดังกล่าว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในฐานะหน่วยงานที่ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุด จำเป็นต้องปรับบทบาทจากผู้จัดสรรสวัสดิการขั้นพื้นฐาน ไปสู่การเป็นแกนกลางในการจัดบริการดูแลระยะยาวและการดูแลเชิงชุมชน ผ่านความร่วมมือของภาคประชาชนและสหวิชาชีพในพื้นที่ เช่น การพัฒนาและบริหารศูนย์หรือบ้านพักผู้สูงอายุ การสนับสนุนเครือข่ายอาสาสมัครสาธารณสุขประจำหมู่บ้าน (อสม.) และการเยี่ยมบ้านหรือการส่งเสริมระบบดูแลผู้สูงอายุในชุมชน (community-based care)
• การขยายตัวของเมือง การขยายตัวของเมืองทั้งในเมืองหลักและเมืองรองสะท้อนการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างของเศรษฐกิจ สังคม และรูปแบบการใช้ที่ดิน ซึ่งส่งผลโดยตรงต่อความต้องการด้านโครงสร้างพื้นฐาน ระบบคมนาคม ที่อยู่อาศัย และบริการสาธารณะในระดับพื้นที่ ภายใต้บริบทดังกล่าว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะองค์การบริหารส่วนตำบล มิได้เป็นเพียงหน่วยงานผู้ปฏิบัติตามนโยบายจากส่วนกลาง หากแต่มีบทบาทสำคัญในฐานะผู้กำกับทิศทางการพัฒนาเมืองและพื้นที่ผ่านกลไกผังเมือง การอนุญาตการใช้ที่ดิน และการจัดบริการสาธารณะ การวางแผนพัฒนาเมืองอย่างรอบคอบ เป็นระบบ และเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วม จึงเป็นภารกิจสำคัญที่สะท้อนสาระของการกระจายอำนาจ
• การเข้าสู่ยุคดิจิทัลเต็มรูปแบบ การเข้าสู่ยุคดิจิทัลอย่างเต็มรูปแบบเป็นทั้งโอกาสและความ
  ท้าทายสำคัญของการปกครองท้องถิ่นไทย โดยเทคโนโลยีดิจิทัลช่วยยกระดับการให้บริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความรวดเร็ว โปร่งใส และตรวจสอบได้ ลดการพึ่งพาความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างบุคคลซึ่งเป็นช่องโหว่ของการทุจริต อย่างไรก็ตาม การเปลี่ยนผ่านสู่ดิจิทัลยังเผชิญข้อจำกัดสำคัญ ทั้งความเหลื่อมล้ำทางดิจิทัล ศักยภาพบุคลากร ความมั่นคงปลอดภัยของข้อมูล และการลดปฏิสัมพันธ์เชิงมนุษยสัมพันธ์กับประชาชน โดยเฉพาะกลุ่มเปราะบาง ภายใต้บริบทดังกล่าว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำเป็นต้องใช้เทคโนโลยีดิจิทัลอย่างมีดุลยภาพ ควบคู่กับการยึดประชาชนเป็นศูนย์กลาง
• ความไม่เท่าเทียมระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและข้อจำกัดด้านโครงสร้างงบประมาณ ความไม่เท่าเทียมระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างสำคัญของการปกครองท้องถิ่นไทย โดยปรากฏความแตกต่างอย่างชัดเจนด้านฐานะทางการคลังและศักยภาพในการให้บริการสาธารณะ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในพื้นที่เมืองหรือเศรษฐกิจสำคัญมีทรัพยากรมากกว่า ขณะที่องค์การบริหารส่วนตำบลขนาดเล็กจำนวนมากมีรายได้จำกัด ต้องพึ่งพางบประมาณจากส่วนกลาง และมีภาระค่าใช้จ่ายด้านบุคลากรในสัดส่วนสูง จนเหลืองบลงทุนเพื่อพัฒนาพื้นที่อย่างจำกัด สถานการณ์ดังกล่าวสะท้อนข้อจำกัดของระบบการคลังท้องถิ่นและกลไกการจัดสรรทรัพยากรที่ยังไม่เอื้อต่อความเป็นธรรมระหว่างพื้นที่
  

บทบาทที่เหมาะสมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในอนาคต

• การปรับบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสู่การเป็นผู้ออกแบบและให้บริการสาธารณะอย่างเชิงรุก อนาคตของการปกครองท้องถิ่นไทยจำเป็นต้องเห็นการปรับบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจากผู้ปฏิบัติตามนโยบายส่วนกลางไปสู่การเป็นผู้ออกแบบและจัดให้บริการสาธารณะด้วยตนเอง โดยยึดประชาชนในพื้นที่เป็นศูนย์กลาง การเปลี่ยนผ่านดังกล่าวสะท้อนสาระสำคัญของการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง ช่วยให้ท้องถิ่นสามารถออกแบบบริการที่สอดคล้องกับบริบท เศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรมของพื้นที่ ลดข้อจำกัดของนโยบายแบบรวมศูนย์ และเสริมสร้างความรับผิดชอบต่อประชาชนโดยตรง
• การเสริมสร้างอิสระทางการคลังและการพัฒนารูปแบบความร่วมมือระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การเสริมสร้างอิสระทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นเงื่อนไขสำคัญของการปกครองตนเองอย่างแท้จริง ท้องถิ่นไม่ควรพึ่งพางบประมาณจากรัฐบาลกลางเพียงอย่างเดียว หากต้องพัฒนาฐานรายได้ของตนเองควบคู่กับการใช้จ่ายอย่างมีประสิทธิภาพ รวมถึงการออกแบบบริการสาธารณะที่สะท้อนต้นทุนที่แท้จริงอย่างเป็นธรรม ขณะเดียวกัน การจัดบริการสาธารณะที่มีต้นทุนสูงจำเป็นต้องอาศัยความร่วมมือระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและความคุ้มค่า อย่างไรก็ตาม ความท้าทายสำคัญอยู่ที่มิติการเมืองท้องถิ่นและการยอมรับของประชาชน ซึ่งสะท้อนว่าการพัฒนาระบบการคลังท้องถิ่นมิใช่เพียงเรื่องเทคนิค หากแต่เป็นเรื่องของความโปร่งใส ความรับผิดชอบ และความกล้าตัดสินใจเชิงนโยบาย
• การเสริมสร้างการมีส่วนร่วมของประชาชนในการกำหนดนโยบายและงบประมาณท้องถิ่น เป็นหัวใจสำคัญของประชาธิปไตยท้องถิ่นและการปกครองตนเองอย่างแท้จริง การเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมตั้งแต่การสะท้อนปัญหา การจัดลำดับความสำคัญ ไปจนถึงการร่วมพิจารณาการใช้งบประมาณ จะช่วยให้การตัดสินใจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสอดคล้องกับความต้องการของพื้นที่ ลดช่องว่างระหว่างผู้บริหารกับประชาชน และเพิ่มความโปร่งใสและความรับผิดชอบต่อสาธารณะ
• การบูรณาการการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับจังหวัด การยกระดับการปกครองท้องถิ่นไทยในอนาคตจำเป็นต้องก้าวข้ามการดำเนินงานแบบต่างคนต่างทำไปสู่การบูรณาการการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับจังหวัด ระหว่างองค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล โดยเฉพาะในบริบทที่องค์การบริหารส่วนตำบลจำนวนมากมีข้อจำกัดด้านฐานะทางการคลังและไม่สามารถจัดบริการสาธารณะที่มีต้นทุนสูงได้ด้วยตนเอง แม้ปัจจุบันการพัฒนาระดับจังหวัดยังถูกขับเคลื่อนโดยระบบราชการส่วนภูมิภาคเป็นหลัก แต่หากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถมีงบประมาณและกลไกบูรณาการร่วมกันในระดับจังหวัด จะช่วยให้ท้องถิ่นมีบทบาทนำในการจัดบริการสาธารณูปการที่ต้องอาศัยความร่วมมือข้ามพื้นที่อย่างมีประสิทธิภาพ คุ้มค่า และทั่วถึงมากขึ้น

สิ่งที่ผู้บริหารท้องถิ่นควรทำ

• การบริหารงานสมัยใหม่และการขับเคลื่อนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยข้อมูลและการมีส่วนร่วม อนาคตของการปกครองท้องถิ่นไทยจำเป็นต้องขับเคลื่อนด้วยการบริหารงานสมัยใหม่ที่ใช้ข้อมูลเป็นฐานและเปิดพื้นที่การมีส่วนร่วมของประชาชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรใช้เครื่องมือเชิงข้อมูล เช่น ระบบ Dashboard และการวางแผนยุทธศาสตร์ที่มีตัวชี้วัดชัดเจน เป็นต้น เพื่อเชื่อมโยงการตัดสินใจเชิงนโยบายกับผลลัพธ์ที่จับต้องได้ ขณะเดียวกัน การเปิดให้ผู้นำความคิดและประชาชนมีส่วนร่วม โดยเฉพาะในกระบวนการจัดทำงบประมาณจะช่วยเพิ่มความโปร่งใส ความชอบธรรม และความเป็นเจ้าของร่วมของสังคม
• การบริหารงานสมัยใหม่ภายใต้ข้อจำกัดด้านภารกิจและทรัพยากร ภายใต้ข้อจำกัดด้านภารกิจ บุคลากรและทรัพยากรทางการคลัง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำเป็นต้องปรับสู่การบริหารงานสมัยใหม่ที่เน้นยุทธศาสตร์และผลลัพธ์ โดยวางแผนบนฐานของข้อมูลและศักยภาพที่แท้จริงขององค์กร กำหนดเป้าหมายที่ชัดเจน และเชื่อมโยงกับตัวชี้วัดผลการดำเนินงานที่สามารถประเมินได้อย่างเป็นรูปธรรม แนวทางดังกล่าวจะช่วยให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดลำดับความสำคัญของภารกิจ ใช้ทรัพยากรอย่างคุ้มค่า และยกระดับความโปร่งใสและความรับผิดชอบต่อประชาชน
• การยกระดับบทบาทองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้านสาธารณูปการและการทำงานเชิงบูรณาการในพื้นที่ อนาคตของการปกครองท้องถิ่นไทยจำเป็นต้องเห็นการยกระดับบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้านสาธารณูปการและการทำงานเชิงบูรณาการในพื้นที่ โดยเฉพาะการจัดบริการด้านสังคมและคุณภาพชีวิตสำหรับกลุ่มเปราะบาง เช่น เด็ก ผู้ป่วยติดเตียง และผู้สูงอายุ เป็นต้น ซึ่งเป็นภารกิจที่ต้องอาศัยความใกล้ชิด ความต่อเนื่อง และความเข้าใจบริบทชุมชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงควรทำหน้าที่เป็นแกนกลางในการประสานความร่วมมือระหว่างประชาชน เครือข่ายชุมชน และสหวิชาชีพในพื้นที่ เพื่อให้การดูแลเกิดผลอย่างเป็นรูปธรรม
• การใช้จุดเด่นและทุนทางพื้นที่เพื่อสร้างอัตลักษณ์และการสื่อสารเชิงนโยบาย (place-based storytelling) การพัฒนาการปกครองท้องถิ่นไทยในอนาคตจำเป็นต้องตั้งอยู่บนการใช้จุดเด่นและทุนทางพื้นที่ของตนเองเป็นฐาน ไม่ว่าจะเป็นทรัพยากรธรรมชาติ วัฒนธรรม ภูมิปัญญา หรือทุนทางสังคม เพื่อนำมาสร้างอัตลักษณ์และทิศทางการพัฒนาที่สอดคล้องกับบริบทเฉพาะของแต่ละพื้นที่ การสื่อสารเชิงเรื่องเล่า (place-based storytelling) จึงเป็นเครื่องมือสำคัญในการเชื่อมโยงนโยบายสาธารณะเข้ากับชีวิตและตัวตนของประชาชน สร้างความเข้าใจร่วม ความภาคภูมิใจ และพลังทางสังคม
• การเรียนรู้อย่างต่อเนื่องและอนาคตของการปกครองท้องถิ่นไทย องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำเป็นต้องให้ความสำคัญกับการเรียนรู้และการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้สามารถปรับตัวต่อความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ สังคม และความต้องการของประชาชนในพื้นที่ได้อย่างทันท่วงที ในฐานะหน่วยงานที่อยู่ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุด องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมมีความได้เปรียบในการรับรู้ปัญหา เข้าใจบริบทของพื้นที่ และสามารถตอบสนองต่อปัญหาของประชาชนได้อย่างรวดเร็วและตรงจุด
  

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถปฏิเสธความรับผิดชอบต่อปัญหาที่เกิดขึ้นในพื้นที่ของตนเองได้ ความรับผิดชอบดังกล่าวเป็นหัวใจสำคัญของการปกครองตนเองและความรับผิดชอบต่อประชาชน ซึ่งจะนำไปสู่การยกระดับคุณภาพการบริหารจัดการและความเชื่อมั่นของประชาชนในระยะยาว ท้ายที่สุด อนาคตของการปกครองท้องถิ่นไทยไม่ได้ขึ้นอยู่กับโครงสร้างทางกฎหมายหรือสถาบันเพียงอย่างเดียว หากแต่ อยู่ในมือของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ซึ่งจะใช้สิทธิของตนในการกำหนดทิศทางการปกครองท้องถิ่นผ่านการเลือกตั้งที่จะเกิดขึ้นในวันที่ 11 มกราคม 2569 นี้ การมีส่วนร่วมอย่างตระหนักรู้ของประชาชนจึงเป็นปัจจัยชี้ขาดต่อความเข้มแข็งของประชาธิปไตยท้องถิ่นและการพัฒนาท้องถิ่นอย่างยั่งยืน

สรุปโดย
นางสาววิลาวัณย์ หงษ์นคร
นักวิชาการผู้ชำนาญการ
วิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ่น สถาบันพระปกเกล้า