กลไกและมาตรการจัดการขยะพลาสติกตามกรอบกฎหมายและกติกาสากล

บทนำ

          ปัญหาขยะพลาสติกในทะเลเป็นปัญหามลพิษข้ามพรมแดนที่มีลักษณะเชื่อมโยงตลอดห่วงโซ่ ตั้งแต่การผลิต การบริโภค การจัดการของเสียบนบก แม่น้ำ เชื่อมโยงสู่ทะเล  รวมถึงกิจกรรมที่เกี่ยวข้องทั้งการเดินเรือ การประมง และการท่องเที่ยวชายฝั่ง ดังนั้น การจัดการปัญหาขยะพลาสติกในทะเลจึงไม่อาจอาศัยมาตรการห้ามทิ้งขยะในทะเลเพียงอย่างเดียว แต่จำเป็นต้องใช้มาตรการตั้งแต่ต้นทาง กลางทาง และปลายทางควบคู่กัน

          กรอบกฎหมายระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องโดยตรง คือ อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1982 (UNCLOS)  เป็นกรอบกฎหมายหลักที่กำหนดหน้าที่ของรัฐในการคุ้มครองและรักษาสิ่งแวดล้อมทางทะเล

          รวมถึงกลไกระหว่างประเทศอื่นๆ เช่น  MARPOL Annex V เป็นกลไกสำคัญในการควบคุมขยะจากเรือ, London Convention/London Protocol ควบคุมการทิ้งของเสียลงทะเล และ Basel Convention ควบคุมการเคลื่อนย้ายของเสียข้ามแดน รวมถึงขยะพลาสติกบางประเภท นอกจากนี้ ยังมี  UNEP เป็นหลักเกณฑ์ กระบวนการจัดทำตราสารระหว่างประเทศว่าด้วยมลพิษจากพลาสติก

          สำหรับประเทศไทย ประเด็นสำคัญจึงมิใช่เพียงการ “กำจัดขยะพลาสติกในทะเล” แต่เป็นการทำให้กฎหมายและกลไกภายในประเทศสามารถเชื่อมโยง กฎหมายทะเล กฎหมายสิ่งแวดล้อม กฎหมายการเดินเรือ กฎหมายประมง กฎหมายโรงงาน กฎหมายการจัดการของเสีย และระบบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ให้ทำงานเป็นระบบเดียวกัน

กรอบกฎหมายทะเลระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้อง

1. UNCLOS: พันธกรณีพื้นฐานในการป้องกันมลพิษทางทะเล

          UNCLOS Part XII กำหนดหลักการพื้นฐานให้รัฐมีหน้าที่ ปกป้องและรักษาสิ่งแวดล้อมทางทะเล ตามมาตรา 192 และกำหนดให้รัฐต้องใช้มาตรการที่จำเป็นในการป้องกัน ลด และควบคุมมลพิษทางทะเลจากทุกแหล่งตามมาตรา 194 ทั้งนี้ โดยมลพิษทางทะเลจากแหล่งบนบก รวมถึงมลพิษที่ไหลผ่านแม่น้ำ ปากแม่น้ำ ท่อ และระบบระบายน้ำ

          มาตรา 213 กำหนดหน้าที่ในการบังคับใช้กฎหมายภายในประเทศที่จัดทำขึ้นตามมาตรา 207 ซึ่งกำหนดให้รัฐต้องออกกฎหมายและมาตรการเพื่อป้องกัน ลด และควบคุม

          ดังนั้น ในเชิงหลักการ UNCLOS ไม่ได้จำกัดขอบเขตการจัดการขยะพลาสติกไว้เฉพาะ “ทะเล”  แต่กำหนดให้รัฐต้องควบคุมแหล่งกำเนิดมลพิษที่อยู่บนบกด้วย ซึ่งมีนัยสำคัญโดยตรงต่อประเทศไทยที่มีรายงานบ่งชี้ว่ามีพลาสติกไหลลงสู่แหล่งน้ำมาก

2. MARPOL Annex V: การควบคุมขยะจากเรือ

          MARPOL Annex V เป็นกลไกหลักในการควบคุมขยะจากเรือ โดยมีหลักทั่วไป คือ ห้ามปล่อยขยะลงทะเล เว้นแต่กรณีที่อนุสัญญากำหนดข้อยกเว้นไว้ และมีข้อห้ามโดยเฉพาะต่อการปล่อยพลาสติกลงทะเล รวมถึงเครื่องมือประมงที่ถูกทิ้งหรือสูญหายจากเรือ

3. London Convention และ London Protocol

          London Convention และ London Protocol มีวัตถุประสงค์ควบคุมการทิ้งของเสียลงทะเล ตามหลัก precautionary approach โดยกำหนดห้ามทิ้งหรือการจงใจนำของเสียหรือวัสดุไปทิ้งในทะเลจากเรือ อากาศยาน แท่น หรือโครงสร้างที่มนุษย์สร้างขึ้น เว้นแต่รายการหรือกิจกรรมที่ได้รับอนุญาตโดยชัดแจ้ง

4. Basel Convention: การควบคุมการเคลื่อนย้ายขยะพลาสติกข้ามแดน

          Basel Convention มีบทบาทสำคัญในกรณีที่ขยะพลาสติกถูกนำเข้า ส่งออก หรือผ่านแดน โดยการแก้ไขภาคผนวก II, VIII และ IX ในปี 2562 ซึ่งมีผลตั้งแต่ 1 มกราคม 2564 ได้ขยายขอบเขตและทำให้การควบคุมขยะพลาสติกมีความชัดเจนมากขึ้น โดยเฉพาะขยะพลาสติกที่อยู่ภายใต้ระบบ Prior Informed Consent (PIC) และข้อกำหนดด้านการจัดการของเสียอย่างถูกต้องตามหลักสิ่งแวดล้อม

          Basel Convention เป็นกรอบหลักเกณฑ์ที่เสริม UNCLOS และ MARPOL กล่าวคือ ขณะที่ UNCLOS มุ่งป้องกันมลพิษทางทะเลในภาพรวม และ MARPOL มุ่งควบคุมขยะจากเรือ Basel มุ่งควบคุม “การเคลื่อนย้ายของเสียข้ามพรมแดน” ซึ่งเป็นอีกจุดหนึ่งที่ขยะพลาสติกสามารถรั่วไหลเข้าสู่ระบบการจัดการของเสียและสิ่งแวดล้อมได้

กลไกการจัดการขยะพลาสติกตามกรอบกฎหมายทะเล

กรอบกฎหมายระหว่างประเทศที่เป็นกลไกการจัดการขยะพลาสติกแบ่งเป็น 6 กลุ่ม ดังนี้

          1. กลไกป้องกันและลดขยะตั้งแต่ต้นทาง มุ่งลดการผลิตและการใช้พลาสติกที่ไม่จำเป็น ส่งเสริมการออกแบบผลิตภัณฑ์ที่สามารถใช้ซ้ำหรือรีไซเคิลได้ และลดการใช้พลาสติกแบบใช้ครั้งเดียว

          แนวคิดดังกล่าวมีความสำคัญมากขึ้นในกระบวนการจัดทำตราสารระหว่างประเทศว่าด้วยมลพิษจากพลาสติก ซึ่ง UNEP กำหนดให้การจัดการครอบคลุม ตลอดวงจรชีวิตของพลาสติก ตั้งแต่การผลิต การออกแบบ ไปจนถึงการกำจัด

          2. กลไกควบคุมแหล่งกำเนิดบนบก เป็นกลไกที่สำคัญอย่างยิ่งต่อประเทศชายฝั่ง เพราะขยะพลาสติกจำนวนมากสามารถไหลจากพื้นที่เมือง ชุมชน อุตสาหกรรม และแม่น้ำลงสู่ทะเล ดังเช่น มาตรา 207 UNCLOS กำหนดให้รัฐต้องมีกฎหมายและมาตรการควบคุมมลพิษจากแหล่งบนบก ขณะที่มาตรา 213 กำหนดหน้าที่ในการบังคับใช้มาตรการดังกล่าว

          3. กลไกควบคุมจากเรือและกิจกรรมทางทะเล การห้ามทิ้งพลาสติก การจัดทำแผนจัดการขยะบนเรือ การบันทึกขยะ การตรวจเรือ และการจัดระบบรับขยะที่ท่าเรือ ตาม MARPOL Annex V

          4. กลไกควบคุมเครื่องมือประมง  เช่น อวน เชือก และอุปกรณ์ประมงที่สูญหายหรือถูกทิ้ง เป็นขยะพลาสติกที่มีความเสี่ยงต่อสัตว์ทะเลและระบบนิเวศโดยตรง โดยแนวทางของ IMO  มุ่งเพิ่มการติดตามเครื่องมือประมง การแจ้งการสูญหาย การนำเครื่องมือที่เก็บกู้ได้กลับเข้าสู่ระบบรับขยะ และการสร้างแรงจูงใจให้เรือประมงนำขยะกลับขึ้นฝั่ง

          5. กลไกการควบคุมการเคลื่อนย้ายขยะข้ามแดน  โดย Basel Convention กำหนดควบคุมการนำเข้า ส่งออก และผ่านแดนของขยะพลาสติกบางประเภท โดยเน้นการแจ้งและยินยอมล่วงหน้า การป้องกันการเคลื่อนย้ายที่ผิดกฎหมาย และการจัดการของเสียอย่างถูกต้องตามหลักสิ่งแวดล้อม

          ปัญหาขยะพลาสติกในทะเลไม่สามารถแก้ไขได้โดยรัฐใดรัฐหนึ่ง  จึงจำเป็นต้องมีการแลกเป6. กลไกความร่วมมือและการบังคับใช้  ลี่ยนข้อมูล การติดตามแหล่งกำเนิด การวิจัย การพัฒนามาตรฐาน และความร่วมมือระดับภูมิภาค

สถานการณ์ปัญหา ความท้าทายของประเทศไทย

          ประเทศไทยมีกรอบนโยบายเกี่ยวข้องกับการจัดการขยะพลาสติก คือ Roadmap การจัดการขยะพลาสติก พ.ศ. 2561–2573 ซึ่งกำหนดเป้าหมายลดและเลิกใช้พลาสติกแบบใช้ครั้งเดียวบางประเภท และมุ่งเพิ่มการนำขยะพลาสติกกลับมาใช้ประโยชน์ตามแนวคิดเศรษฐกิจหมุนเวียน โดยด้านทะเล มีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหลายหน่วยงาน เช่น กรมเจ้าท่า กรมประมง กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม รวมถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดย IMO ระบุว่าประเทศไทยมีการจัดตั้ง National Task Force และมีความคืบหน้าเกี่ยวกับการจัดทำ National Action Plan และกิจกรรมด้าน Port Reception Facilities ภายใต้กรอบ GloLitter

          นอกจากนี้ ยังมีการพัฒนาองค์ความรู้ด้านไมโครพลาสติกและผลกระทบต่อระบบนิเวศทางทะเลและชายฝั่ง โดยมีข้อเสนอแนวทางที่ครอบคลุมการป้องกัน การตรวจติดตาม และการกำจัด/ลดไมโครพลาสติกในระบบนิเวศ ส่วนประเด็นการเคลื่อนย้ายขยะข้ามแดน ประเทศไทยกำลังยกระดับการควบคุมขยะพลาสติกภายใต้กรอบ Basel Convention โดยเฉพาะการควบคุมขยะพลาสติกประเภท Y48 และ Y49 และการตรวจสอบการนำเข้าและนำผ่านขยะที่มีความเสี่ยง

ประเด็นความท้าทายสำหรับประเทศไทย

1. “การแยกส่วนของระบบกฎหมาย”

          ประเทศไทยมีกฎหมาย และมาตรการเกี่ยวกับขยะและขยะพลาสติกหลายชุด มีลักษณะแยกส่วนจากกัน (sectoral regulation)  ในขณะที่ขยะพลาสติกมีลักษณะ “เคลื่อนที่ข้ามพรมแดน และขอบเขตอำนาจ” เช่น พลาสติกจากชุมชนสามารถเข้าสู่คลอง แม่น้ำ ปากแม่น้ำ และทะเล จึงไม่สอดคล้องกับการแบ่งอำนาจตามหน่วยงานเพียงอย่างเดียว

          จุดอ่อนสำคัญ คือ การขาดกลไกบูรณาการตลอดวงจรชีวิตของพลาสติกและตลอดเส้นทางจากบกสู่ทะเล

2. ควรเปลี่ยนจาก “Marine Cleanup” เป็น “Marine Plastic Prevention”

          การเก็บขยะชายหาดหรือการเก็บขยะในทะเลมีความสำคัญต่อการฟื้นฟูพื้นที่ แต่ไม่สามารถทดแทนมาตรการป้องกันการรั่วไหลจากต้นทางได้  ในเชิงนโยบายจึงควรจัดลำดับมาตรการเป็น

ลดการเกิด → ใช้ซ้ำ → ออกแบบเพื่อรีไซเคิล → เก็บรวบรวม → รีไซเคิล → กำจัด → ฟื้นฟูสิ่งแวดล้อม  มากกว่าการให้น้ำหนักกับการเก็บขยะในทะเลหลังจากที่ขยะได้รั่วไหลออกมาแล้ว

3. ท่าเรือควรเป็น “จุดควบคุมเชิงยุทธศาสตร์”

          ภายใต้ MARPOL Annex V การมีระบบ Port Reception Facilities เป็นเงื่อนไขสำคัญต่อประสิทธิผลของข้อห้ามทิ้งขยะลงทะเล  ประเทศไทยจึงควรพัฒนาท่าเรือให้เป็น Marine Waste Control Hub โดยมีระบบรับขยะที่แยกประเภท ตรวจสอบย้อนกลับได้ และเชื่อมต่อข้อมูลกับระบบตรวจเรือและระบบกำกับดูแลขยะของประเทศ

4. เครื่องมือประมงควรได้รับการจัดการเป็น “ผลิตภัณฑ์ที่มีความรับผิดชอบตลอดวงจรชีวิต”

          เครื่องมือประมงพลาสติกแตกต่างจากขยะทั่วไป เนื่องจากสามารถสร้างผลกระทบต่อสิ่งมีชีวิตได้แม้อยู่ในทะเลเป็นเวลานาน  ประเทศไทยจึงควรนำแนวทาง IMO ที่เน้นการลดขยะพลาสติกจากเรือประมงและส่งเสริมการเก็บคืนเครื่องมือประมงที่ถูกทิ้งหรือสูญหาย

ข้อเสนอแนะเชิงนโยบายและกฎหมายสำหรับประเทศไทย

     ข้อเสนอที่ 1: จัดทำ “กฎหมายแม่บทว่าด้วยการจัดการพลาสติกตลอดวงจรชีวิต”

          ควรพิจารณาพัฒนากฎหมายหรือกลไกทางกฎหมายกลางที่เชื่อมโยงการผลิต การบริโภค การจัดการของเสีย การรีไซเคิล การนำเข้า–ส่งออก และการป้องกันการรั่วไหลสู่ทะเล โดยกฎหมายดังกล่าว ควรกำหนดความรับผิดชอบของผู้ผลิต ผู้นำเข้า ผู้ใช้ ผู้ประกอบการจัดการของเสีย ท่าเรือ และหน่วยงานรัฐอย่างชัดเจน

     ข้อเสนอที่ 2: นำหลัก Extended Producer Responsibility (EPR) มาใช้กับพลาสติกที่มีความเสี่ยงต่อทะเล

          ควรขยายระบบ EPR ให้ครอบคลุมบรรจุภัณฑ์พลาสติกและผลิตภัณฑ์ที่มีความเสี่ยงต่อการรั่วไหลสู่สิ่งแวดล้อม โดยให้ผู้ผลิตและผู้นำเข้ามีส่วนรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการเก็บรวบรวม คัดแยก รีไซเคิล และจัดการผลิตภัณฑ์หลังการใช้งาน

          รายได้จากระบบดังกล่าวอาจนำมาใช้สนับสนุนโครงสร้างพื้นฐานของเทศบาล ระบบดักขยะในแม่น้ำ และการจัดการขยะทะเล

     ข้อเสนอที่ 3: จัดตั้งระบบ “River-to-Sea Plastic Control”

          UNCLOS มาตรา 207 ให้ความสำคัญกับมลพิษจากแหล่งบนบกและแม่น้ำ จึงควรพัฒนาระบบควบคุมขยะพลาสติกตามลุ่มน้ำ โดยเฉพาะบริเวณต้นน้ำ–เมือง–ปากแม่น้ำ–ชายฝั่ง โดยมีกลไกและมาตรการต่างๆ

          - จุดตรวจวัดและเก็บข้อมูลขยะพลาสติก

          - ระบบดักขยะในคลองและแม่น้ำ

          - ฐานข้อมูลแหล่งกำเนิดขยะ

          - การกำหนดตัวชี้วัดปริมาณพลาสติกที่ไหลลงทะเล

          -  ระบบติดตามผลแบบรายพื้นที่

     ข้อเสนอที่ 4: ยกระดับ Port Reception Facilities ให้เป็นมาตรฐานเดียวกันทั่วประเทศ

          ควรกำหนดมาตรฐานกลางสำหรับท่าเรือทั้งภาครัฐและเอกชน โดยเฉพาะ เรื่องดังการแยกขยะพลาสติก, เครื่องมือประมง, ระบบชั่งและบันทึกปริมาณขยะ, ระบบรับรองการส่งมอบขยะ, ระบบตรวจสอบย้อนกลับ และค่าธรรมเนียมที่เป็นธรรมและโปร่งใส

     ข้อเสนอที่ 5: พัฒนาระบบ EPR สำหรับเครื่องมือประมง

          ควรพิจารณาระบบ Fishing Gear EPR/Deposit-Return Scheme โดยให้ผู้ผลิตหรือผู้นำเข้าเครื่องมือประมงมีส่วนร่วมรับผิดชอบต่อการจัดการเครื่องมือเมื่อหมดอายุการใช้งาน

     ข้อเสนอที่ 6: พัฒนาฐานข้อมูล “Marine Plastic Leakage Inventory”

          การพัฒนาและเชื่อมโยงฐานข้อมูลระดับประเทศที่ตอบคำถามได้ว่า ขยะพลาสติกมาจากไหน → เคลื่อนที่ผ่านเส้นทางใด → เข้าสู่ทะเลเท่าใด → ประเภทใด → ใครเป็นผู้เกี่ยวข้อง → จัดการได้เท่าใด

     ข้อเสนอที่ 7: พัฒนากลไกบังคับใช้แบบ “ผู้ก่อมลพิษเป็นผู้รับผิดชอบ”

          ควรพัฒนามาตรการทางเศรษฐศาสตร์และกฎหมายควบคู่กัน ได้แก่ ค่าธรรมเนียม การวางเงินประกัน ค่าปรับ ค่าธรรมเนียมการจัดการ และระบบจูงใจ โดยออกแบบให้ต้นทุนของการปล่อยพลาสติกสู่สิ่งแวดล้อมสะท้อนกลับไปยังผู้ที่ก่อให้เกิดหรือมีส่วนทำให้เกิดมลพิษ

     ข้อเสนอที่ 8: เตรียมกฎหมายไทยให้รองรับกรอบระหว่างประเทศฉบับใหม่

          ควรมีกระบวนการศึกษาวิเคราะห์ gap analysis กฎหมายไทย เพื่อเตรียมความพร้อมด้านนิยาม มาตรฐานผลิตภัณฑ์ EPR การรายงานข้อมูล การจัดการของเสีย การเคลื่อนย้ายข้ามแดน และมาตรการลดการรั่วไหลสู่ทะเล เพื่อให้สอดคล้องกับกระบวนการจัดทำตราสารระหว่างประเทศว่าด้วยมลพิษจากพลาสติกภายใต้ UNEP ได้พัฒนาอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2565 และมีเป้าหมายให้เกิดเครื่องมือทางกฎหมายที่ครอบคลุมมลพิษจากพลาสติกตลอดวงจรชีวิต รวมถึงมิติทางทะเล

ข้อเสนอเชิงโครงสร้าง: จาก “หลายหน่วยงาน” สู่ “ระบบกำกับดูแลเดียว”

          ในระยะยาว ควรพัฒนากลไก National Marine Plastic Governance Mechanism โดยมีหน่วยงานกลางทำหน้าที่ประสานและกำหนดเป้าหมายร่วมระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง โดยโครงสร้างสำคัญที่ประกอบด้วย  Policy – Regulation – Implementation - Data & Monitoring เชื่อมประสานกันทั้งระบบ

          กฎหมายทะเลมิได้กำหนดให้การจัดการขยะพลาสติกเป็นเพียงภารกิจของหน่วยงานทางทะเล แต่กำหนดให้รัฐต้องควบคุมมลพิษจากทุกแหล่ง โดยเฉพาะแหล่งบนบกและกิจกรรมจากเรือ

          ประเทศไทยมีพื้นฐานทางนโยบายและกฎหมายที่สามารถต่อยอดได้ แต่การยกระดับการจัดการขยะพลาสติกตามกรอบกฎหมายทะเลจำเป็นต้องเปลี่ยนจากการบริหาร “ขยะ” แบบแยกส่วน ไปสู่ ระบบกำกับดูแลพลาสติกตลอดวงจรชีวิต (life-cycle governance) ที่เชื่อมโยงแผ่นดิน–แม่น้ำ–ชายฝั่ง–ทะเล และเชื่อมโยงกฎหมายภายในกับพันธกรณีระหว่างประเทศอย่างเป็นระบบ โดยมีการป้องกันการรั่วไหลเป็นตัวชี้วัดสำคัญ ไม่ใช่เพียงปริมาณขยะที่สามารถเก็บกลับคืนมา

โดย