ประเด็นทางรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับพระราชกำหนดกู้เงินตามมาตรา 172 : ข้อพิจารณาเชิงหลักกฎหมาย

1. หลักเกณฑ์ตามมาตรา 172 ของรัฐธรรมนูญ

          มาตรา 172 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 กำหนดให้คณะรัฐมนตรีสามารถตราพระราชกำหนดได้เฉพาะในกรณีที่มีเหตุจำเป็นเร่งด่วน โดยมีเงื่อนไขสำคัญสองประการซึ่งต้องปรากฏควบคู่กัน ได้แก่ ประการแรก เงื่อนไขด้านเนื้อหา กล่าวคือ พระราชกำหนดต้องตราขึ้นเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือเพื่อป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ ซึ่งถือเป็นเหตุที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้โดยเฉพาะ และประการที่สอง เงื่อนไขด้านความจำเป็นเร่งด่วน กล่าวคือ ต้องเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้จนไม่สามารถดำเนินการผ่านกระบวนการตราพระราชบัญญัติตามปกติได้ทันการณ์ ดังนั้น แม้กฎหมายจะมีวัตถุประสงค์ที่สอดคล้องกับเหตุที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ แต่หากขาดลักษณะความจำเป็นเร่งด่วนก็อาจไม่เป็นไปตามเงื่อนไขของมาตรา 172 ของรัฐธรรมนูญ

2. แนวคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้อง

          สำหรับการตีความมาตรา 172 ของรัฐธรรมนูญสามารถพิจารณาเทียบเคียงกับแนวคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในอดีต ได้แก่

          คําวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 5–7/2555 กรณีพระราชกำหนดกู้เงินเพื่อบริหารจัดการน้ำหลังอุทกภัยครั้งใหญ่ ศาลเห็นว่าพระราชกำหนดดังกล่าวเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ เนื่องจากมีข้อเท็จจริงเชิงประจักษ์เกี่ยวกับภัยพิบัติที่เกิดขึ้นแล้ว และจำเป็นต้องดำเนินมาตรการอย่างเร่งด่วน

          คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 3–4/2557 แม้จะเป็นกรณีร่างพระราชบัญญัติกู้เงินเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานมิใช่พระราชกำหนด แต่ศาลได้วางหลักเกี่ยวกับวินัยการเงินการคลังว่าโครงการลงทุนระยะยาวควรดำเนินการผ่านกระบวนการงบประมาณและการพิจารณาของรัฐสภาตามปกติมากกว่าการใช้กลไกพิเศษ

          จากแนวคำวินิจฉัยดังกล่าว อาจสังเกตได้ว่าปัจจัยสำคัญที่ใช้พิจารณาประกอบไปด้วยสองประเด็น กล่าวคือ ประการแรก การคำนึงว่ามีข้อเท็จจริงเชิงประจักษ์ของวิกฤตหรือเหตุฉุกเฉินที่เกิดขึ้นหรือกำลังจะเกิดขึ้นหรือไม่ และประการที่สอง มาตรการที่กำหนดไว้เป็นการตอบสนองต่อสถานการณ์เร่งด่วนหรือเป็นโครงการเชิงนโยบายระยะยาวที่สามารถดำเนินการผ่านกระบวนการปกติได้

          ส่งผลให้ในประเด็นทางกฎหมายมีการอภิปรายว่ามาตรการภายใต้พระราชกำหนดดังกล่าวอาจแบ่งออกได้เป็นสองลักษณะ ได้แก่ ลักษณะแรก มาตรการเยียวยาผลกระทบทางเศรษฐกิจและการช่วยเหลือประชาชนในระยะสั้นซึ่งมีความเชื่อมโยงโดยตรงกับการรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจ และอาจเข้าองค์ประกอบของความจำเป็นเร่งด่วนตามมาตรา 172

          ลักษณะที่สอง มาตรการด้านการลงทุนเพื่อการปรับโครงสร้างระบบพลังงานและโครงสร้างพื้นฐานระยะยาวซึ่งแม้จะมีความสำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ แต่ก็มีข้อถกเถียงว่ามีลักษณะเป็นนโยบายระยะยาว และอาจสามารถดำเนินการผ่านกระบวนการงบประมาณและการตรากฎหมายตามปกติได้

          ด้วยหลักเกณฑ์และแนวคำวินิจฉัยของศาลดังกล่าวจึงส่งผลให้ประเด็นในการวินิจฉัยการกรณีพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาผลกระทบจากสถานการณ์วิกฤตด้านพลังงานและสร้างการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ พ.ศ. 2569 ดังกล่าวว่าขัดหรือแย้งกับมาตรา 172 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 จึงมีศูนย์ของประเด็นพิจารณานำไปสู่ข้ออภิปรายสำคัญว่าการใช้พระราชกำหนดในกรณีที่มีมาตรการหลายลักษณะรวมอยู่ในกฎหมายฉบับเดียวแต่ละมาตรการจะเป็นไปตามเงื่อนไขของมาตรา 172 เพียงใด กล่าวคือ มาตรการดังกล่าวแก้ไขวิกฤตได้จริงหรือไม่และมาตรการดังกล่าวสามารถกระทำได้ผ่านช่องทางปกติได้หรือไม่ หากมาตรการดังกล่าวขาดองค์ประกอบส่วนหนึ่งส่วนใดไปย่อมนำมาสู่การวินิจฉัยว่าพระราชกำหนดดังกล่าวขัดหรือแย้งรัฐธรรมนูญต่อไป

โดย