ประเทศไทยยังพิจารณางบประมาณแบบเห็น รายจ่ายประจำปี มากกว่าเห็น ฐานะการคลังทั้งระบบ
Last updated: 7 ก.ค. 2569 | 130 จำนวนผู้เข้าชม |
- ปัญหาด้านข้อมูล: รัฐสภาและประชาชนยังไม่เห็นภาพการคลังทั้งระบบ
ในกระบวนการพิจารณางบประมาณของไทย พบว่า ข้อมูลทางเศรษฐกิจ การคลัง และงบประมาณยังไม่ครบถ้วนพอสำหรับการตัดสินใจ โดยเฉพาะตัวเลขหนี้สาธารณะและภาระทางการคลังอื่นของรัฐ เพราะตัวเลขหนี้สาธารณะทั้งหมดไม่ได้ถูกรวมเข้าสู่การจัดทำร่าง พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีและการวางแผนทางการคลังอย่างครบถ้วน รวามทั้ง ในส่วนของ เงินนอกงบประมาณซึ่งเป็นก้อนที่มีขนาดใหญ่ ไม่ได้ถูกนำเข้าสู่การพิจารณาอนุมัติของรัฐสภาอย่างเต็มรูปแบบในฐานะส่วนหนึ่งของร่างงบประมาณ
ความท้าทาย: จะทำอย่างไรให้เอกสารงบประมาณไม่ได้แสดงเฉพาะ “รัฐจะจ่ายอะไร” แต่ต้องแสดงด้วยว่า “รัฐมีภาระอะไร ซ่อนไว้ตรงไหน และภาระนั้นจะกระทบอนาคตการคลังอย่างไร”
2. ปัญหาด้านการจัดทำงบประมาณ: ระบบยังจูงใจให้ใช้เงินให้หมด มากกว่าใช้เงินให้คุ้ม
การจัดทำงบประมาณยังมีปัญหาในบทบาทของสำนักงบประมาณ โดยเฉพาะในการคัดกรองคำของบประมาณที่มีดุลยพินิจสูง แต่กรอบการจัดสรรยังไม่ชัดเจน ส่งผลให้บางนโยบายสำคัญอาจได้รับงบไม่เพียงพอ ขณะที่บางโครงการอาจได้รับงบทั้งที่ไม่สอดคล้องกับทิศทางนโยบายหลัก และระบบให้ความสำคัญกับการเบิกจ่าย มากกว่าการวัดความคุ้มค่า เพราะหลักเกณฑ์บางส่วนอาจสร้างแรงจูงใจให้หน่วยงานใช้งบประมาณให้หมดในช่วงท้ายปีงบประมาณ (งบค้างท่อ) เพราะหากหน่วยงานประหยัดงบได้ อาจถูกตีความว่าตั้งงบมากเกินความจำเป็นและถูกตัดลดงบในปีถัดไป
ความท้าทาย: ต้องเปลี่ยนวัฒนธรรมงบประมาณจาก “เบิกจ่ายครบ เป็นความสำเร็จ” ไปสู่ “ใช้เงินน้อยลงแต่ได้ผลลัพธ์ดีขึ้น เป็นความคุ้มค่า”
3. ปัญหาด้านรัฐสภา: สภายังพิจารณา “งบประมาณขาเดียว”
ในทางหลักการอำนาจอนุมัติงบประมาณเป็นหัวใจของรัฐสภา เพราะเชื่อมโยงกับหลักความยินยอมของประชาชนต่อการจัดเก็บภาษีและการใช้เงินแผ่นดิน ดังนั้น หากรัฐสภาเข้มแข็งการอนุมัติและตรวจสอบงบประมาณก็จะเข้มแข็งตามไปด้วย แต่ปัญหาของไทยคือ ฝ่ายนิติบัญญัติมีอำนาจหลักในการพิจารณาเฉพาะงบประมาณรายจ่ายประจำปี (งบประมาณฝั่งรายจ่าย) มากกว่าจะเห็นทั้งรายรับ หนี้ ภาระผูกพัน และเงินนอกงบประมาณ ดังนั้น เมื่อรัฐสภาเห็นข้อมูลเพียงเท่านี้ การกำกับวินัยทางการคลังจึงทำได้ไม่เต็มประสิทธิภาพ และอำนาจด้านข้อมูล ตัวเลข และตัวชี้วัดทางการคลังยังอยู่ภายใต้ฝ่ายบริหารเป็นหลัก
ความท้าทาย: รัฐสภาต้องขยับจากผู้อนุมัติไปเป็นผู้ตรวจสอบ “ฐานะการคลังทั้งระบบ” ของประเทศ
4. ปัญหาของกรรมาธิการงบประมาณ: ที่ขาดความต่อเนื่อง
คณะกรรมาธิการพิจารณาร่าง พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปีเป็นกลไกสำคัญของรัฐสภา แต่คณะกรรมาธิการชุดนี้มีสถานะเป็น “กรรมาธิการวิสามัญ” ตั้งขึ้นเฉพาะเมื่อมีการพิจารณาร่างงบประมาณในแต่ละปี และเมื่อร่างกฎหมายผ่านแล้วก็สิ้นสุดหน้าที่ ทำให้การสะสมองค์ความรู้ การติดตามผล และการมองวงจรงบประมาณทั้งระบบเกิดขึ้นได้ยาก นอกจากนั้น ในส่วนของจำนวนที่มีองค์ประกอบจำนวนมาก และมีสัดส่วนจากคณะรัฐมนตรีหรือฝ่ายบริหารเข้ามาเกี่ยวข้อง ทำให้เกิดคำถามเรื่องความเป็นอิสระและความสามารถในการกลั่นกรองงบประมาณอย่างเข้มข้น
ความท้าทาย: ต้องทำให้กรรมาธิการงบประมาณไม่ใช่เพียง “ด่านตรวจเฉพาะฤดูกาล” แต่ต้องเชื่อมโยงกับการติดตามงบประมาณก่อน ระหว่าง และหลังการใช้จ่าย
5. ปัญหาการเมืองแทรกแซงวินัยการคลัง: นโยบายประชานิยมไม่มี “ป้ายราคา” ที่ชัดเจน
นโยบายประชานิยมเป็นหนึ่งในความเสี่ยงสำคัญต่อวินัยการเงินการคลัง เพราะที่ผ่านมาใช้งบประมาณทั้งในงบและนอกงบจำนวนมากก่อให้เกิดภาระผูกพันต่อเนื่อง และบางโครงการดำเนินผ่านสถาบันการเงินของรัฐหรือกิจกรรมกึ่งการคลัง ทำให้ภาระเหล่านี้ไม่แสดงรวมเป็นยอดหนี้สาธารณะ ที่สำคัญนโยบายประชานิยมของไทยยังไม่ได้มีการประเมิน Cost-Benefit Analysis: CBA อย่างเป็นระบบ จึงเป็นการยากต่อการประเมินว่านโยบายดังกล่าวคุ้มค่าหรือไม่ และกระทบต่อเสถียรภาพทางการคลังระยะยาวเพียงใด
ความท้าทาย: ต้องทำให้ทุกนโยบายที่ใช้เงินจำนวนมากมี “ป้ายราคา” ต่อสาธารณะ คือบอกให้ชัดว่าใช้งบเท่าไร ใช้จากแหล่งใด ใครรับภาระในอนาคต และผลตอบแทนต่อประชาชนคืออะไร
6. ปัญหากลไกกำกับวินัยการคลัง: องค์กรกำกับยังพึ่งข้อมูลฝ่ายบริหารมากเกินไป
คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ควรเป็นกลไกกำกับวินัยการคลัง แต่ด้วยองค์ประกอบของคณะกรรมการส่วนใหญ่เป็นผู้ดำรงตำแหน่งในรัฐบาลหรือหน่วยงานภายใต้รัฐบาล (มีเพียงผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทยที่เป็นกรรมการจากหน่วยงานภายนอกที่เป็นอิสระ) อีกทั้งข้อมูลที่ใช้ประกอบการกำกับดูแลส่วนใหญ่ก็มาจากกระทรวงการคลังและสำนักงบประมาณ ส่งผลต่อการตัดสินใจด้านวินัยการคลังที่อาจไม่ได้ตั้งอยู่บนข้อมูลที่เป็นกลางและเป็นอิสระ
ความท้าทาย: ต้องทำให้กลไกกำกับวินัยการคลังมีความเป็นอิสระ หลากหลาย และสามารถทัดทานแรงกดดันทางการเมืองได้จริง
7. ปัญหาสำนักงานงบประมาณรัฐสภา: มีแล้ว แต่ยังไม่แข็งแรงพอ
สำนักงานงบประมาณรัฐสภาเป็นกลไกสำคัญในการช่วยให้รัฐสภามีข้อมูลทางเศรษฐกิจ การคลัง และงบประมาณ แต่ในปัจจุบันบทบาทและความพร้อมในฐานะ “สถาบันทางการคลังที่เป็นอิสระ” ยังไม่เด่นชัดมากพอ เพราะข้อมูลหรือทรัพยากรพื้นฐานที่ใช้วิเคราะห์ยังพึ่งพาข้อมูลจากหน่วยงานรัฐเป็นหลัก
ความท้าทาย: ต้องยกระดับ PBO ให้เป็นหน่วยวิเคราะห์อิสระที่รัฐสภาใช้ตรวจสอบรัฐบาลได้จริง
8. ปัญหาการตรวจสอบงบประมาณ: ตรวจถูกระเบียบมาก แต่ตรวจผลลัพธ์ยังน้อย
สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน มีการตรวจสอบ 3 ด้าน คือ การตรวจสอบการเงิน การตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมาย และการตรวจสอบผลสัมฤทธิ์และประสิทธิภาพ แต่ในทางปฏิบัติยังเน้นการตรวจสอบการเงินมากที่สุด อันเป็นการสะท้อนว่าระบบตรวจสอบของไทยยังตอบคำถามเรื่อง “ใช้เงินถูกต้องหรือไม่” มากกว่า “ใช้เงินแล้วเกิดผลลัพธ์คุ้มค่าหรือไม่”
ความท้าทาย: ต้องขยายการตรวจสอบจาก compliance audit ไปสู่ performance audit และ value-for-money audit ให้มากขึ้น เพื่อให้รัฐสภาและประชาชนเห็นว่าเงินภาษีสร้างผลลัพธ์จริงหรือไม่
9. ปัญหาการมีส่วนร่วมของประชาชน: ประชาชนยังอยู่ปลายทางมากกว่าร่วมตรวจสอบ
การติดตามตรวจสอบงบประมาณยังขาดการส่วนร่วมจากประชาชนมากนัก และกลไกการตรวจสอบภาคประชาชนยังไม่เข้มแข็งพอ ซึ่งอาจจะเป็นเพราะประชาชนเข้าถึงข้อมูลยาก อ่านเอกสารงบประมาณไม่เข้าใจ หรือไม่มีช่องทางส่งเสียงต่อกระบวนการงบประมาณ งบประมาณก็จะยังเป็นเรื่องของฝ่ายบริหารและผู้เชี่ยวชาญเฉพาะกลุ่ม
ความท้าทาย: ต้องเปลี่ยนงบประมาณจากเอกสารราชการขนาดใหญ่ ให้เป็นข้อมูลสาธารณะที่ประชาชนอ่าน เข้าใจ เปรียบเทียบ และตั้งคำถามได้
สรุปความจาก
รายงานการศึกษาเรื่อง "การพัฒนากระบวนการงบประมาณเเผ่นดินภายใต้หลักวินัยการเงินการคลังและหลักความคุ้มค่า"
ศึกษาวิจัยโดย รองศาสตราจารย์ ดร.เอื้ออารีย์ อิ้งจะนิล คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ท่านสามารถอ่านรายงานฉบับเต็มโดยคลิกที่รูปภาพ
