เปลี่ยนรัฐสภาให้เป็นพื้นที่ปลอดภัย: ส่องข้อบังคับและกลไกป้องกัน "การคุกคามทางเพศ" ของรัฐสภาในต่างประเทศ

          รัฐสภาไม่ได้เป็นเพียงสถาบันใช้อำนาจนิติบัญญัติ แต่ยังนับเป็นสถานที่ทำงานซึ่งต้องอยู่ภายใต้หลักการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนและกฎหมายแรงงานอย่างเคร่งครัด ทว่าด้วยโครงสร้างอำนาจที่ซับซ้อน รัฐสภาหลายแห่งทั่วโลกจึงมักเผชิญกับข้อครหาเรื่องการคุกคามทางเพศ (Sexual Harassment) จากทั้งจากกรณีสมาชิกรัฐสภากระทำต่อกัน สมาชิกรัฐสภากระทำต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐสภา หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำต่อกัน

          ทั้งนี้ เพื่ออุดช่องโหว่ทางกฎหมายและจริยธรรมในอดีตที่ไม่มีกลไกรองรับกับปัญหาข้างต้น รัฐสภาชั้นนำระดับโลกจึงได้ปฏิรูปกลไกภายในด้วยการยกระดับจากเพียงธรรมเนียมปฏิบัติในวงงานและการควบคุมทางสังคมมาเป็น “กฎหมายและข้อบังคับการประชุมสภา” ที่มีสภาพบังคับทางกฎหมายอย่างเด็ดขาด เพื่อสร้างวัฒนธรรมขององค์กรให้รัฐสภาเป็นพื้นที่ปลอดภัยมากยิ่งขึ้น โดยผู้เขียนได้ทำการสำรวจ 3 ตัวแบบทางกฎหมายจากรัฐสภาในต่างประเทศที่อาจเป็นบทเรียนสำคัญสำหรับการพัฒนารัฐสภาไทยให้เป็นสถานที่ทำงานที่ปลอดภัยมากยิ่งขึ้นต่อไป

1. สหราชอาณาจักรกับการสร้างระบบตรวจสอบที่ก้าวพ้นจากระบบ สส. สอบสวนกันเอง

          รัฐสภาอังกฤษได้ปฏิรูปกลไกทางกฎหมายครั้งใหญ่ผ่านการแก้ไขข้อบังคับการประชุมสภาสามัญชน (Standing Orders of the House of Commons – Public Business) เพื่อรองรับโครงการร้องเรียนและจัดการข้อคับข้องใจอิสระ (Independent Complaints and Grievance Scheme – ICGS) ซึ่งดูแลเรื่องการกลั่นแกล้ง การคุกคาม และพฤติกรรมทางเพศที่ไม่เหมาะสมภายในรัฐสภา โดยข้อบังคับสภาฯ Standing Order No. 150 ได้กำหนดให้อำนาจแก่คณะกรรมาธิการด้านมาตรฐานทางจริยธรรม (Parliamentary Commissioner for Standards) ในการสืบสวนและไต่สวนข้อเท็จจริงที่มีการร้องเรียนในเรื่องดังกล่าว

          และที่ก้าวหน้าที่สุดคือการเพิ่ม Standing Order No. 150A จัดตั้งองค์กรภายในรัฐสภาอย่าง “คณะผู้เชี่ยวชาญอิสระ” (Independent Expert Panel – IEP) ที่มีประธานเป็นอดีตผู้พิพากษาศาลอุทธรณ์ และประกอบด้วยสมาชิกผู้เชี่ยวชาญจากภูมิหลังวิชาชีพหลากหลาย ทั้งเนติบัณฑิต อดีตผู้พิพากษา และผู้ตรวจการในวงการต่าง ๆ โดยไม่มีสมาชิกสภา (สส.) ร่วมเป็นกรรมการ ทำหน้าที่ชี้ขาดบทลงโทษและพิจารณาอุทธรณ์ในคดีการกลั่นแกล้ง การคุกคาม และพฤติกรรมทางเพศที่ไม่เหมาะสมภายในรัฐสภาเพื่อเสนอให้สภาดำเนินการลงโทษต่อไป แทนการให้สมาชิกรัฐสภาตัดสินกันเอง

2. สภายุโรป (EU): สภาพบังคับก่อนรับตำแหน่งและการใช้มาตรการทางวินัย

          สภายุโรปใช้กลไกทางกฎหมายเชิงป้องกัน (Proactive Legal Measures) ผ่านข้อบังคับการประชุมสภายุโรป (Rules of Procedure of the European Parliament) ข้อที่ 10(6) โดยกำหนดให้สมาชิกสภายุโรปต้องละเว้นการคุกคามทางจิตใจหรือทางเพศทุกรูปแบบ และเคารพ ประมวลความประพฤติที่เหมาะสม (Code of Appropriate Behaviour for Members of the European Parliament) ซึ่งเป็นส่วนภาคผนวกที่ 2 ของข้อบังคับฯ ทั้งนี้สมาชิกสภายุโรปทุกคนต้องลงนามในคำประกาศยอมรับประมวลฯ เมื่อเข้ารับตำแหน่ง หากปฏิเสธการลงนามจะถูกตัดสิทธิในการได้รับเลือกเป็นผู้ดำรงตำแหน่งในสภาหรือองค์กรย่อย การได้รับแต่งตั้งเป็นผู้รับผิดชอบรายงาน (rapporteur) ตลอดจนการเข้าร่วมคณะผู้แทนทางการหรือการเจรจาระหว่างสถาบัน

          สำหรับกลไกเชิงลงโทษ หากมีการล่วงละเมิด ประธานสภายุโรปมีอำนาจสั่งลงโทษทางวินัยตาม Rule 183 (Penalties) ของข้อบังคับทั้งการริบเบี้ยเลี้ยงประจำวัน (Forfeiture of the daily subsistence allowance) การระงับสิทธิเข้าร่วมกิจกรรมของสภา และการประกาศการกระทำผิดในที่ประชุมเต็มคณะ (Naming and Shaming) ซึ่งถือเป็นมาตรการทางปกครองที่รุนแรงต่อนักการเมืองและมีการบังคับใช้จริงในหลายกรณีที่ผ่านมา

3. แคนาดา: หลักการคุ้มครองความลับและการสืบสวนโดยคนกลาง

          รัฐสภาแคนาดาเลือกผนวกกฎเกณฑ์เรื่องนี้เข้าเป็นส่วนหนึ่งของข้อบังคับการประชุมสภา โดยอาศัยเอกสิทธิ์ของสภาในการกำกับกิจการภายในของตนเอง (Parliamentary Privilege) ผ่านข้อบังคับการประชุมสภาสามัญชน ภาคผนวก 2 (Standing Orders – Appendix II: Code of Conduct for Members of the House of Commons: Sexual Harassment Between Members) ซึ่งใช้บังคับกับกรณีการคุกคามทางเพศ “ระหว่างสมาชิกด้วยกัน” โดยเฉพาะ และกำหนดให้สมาชิกต้องลงนามผูกพันว่าจะร่วมสร้างสภาพแวดล้อมการทำงานที่ปราศจากการคุกคามทางเพศหลังการเลือกตั้ง

          โดยหัวใจสำคัญของข้อบังคับนี้คือการออกแบบกระบวนพิจารณาที่ยึดหลัก “การคุ้มครองความลับและข้อมูลส่วนบุคคลของผู้ร้องเรียน” (Confidentiality and Privacy) เพื่อสร้างความเชื่อมั่นในการเข้าสู่กระบวนการและคุ้มครองผู้ร้องจากการถูกตอบโต้ (protection against retaliation) กระบวนการเริ่มจากการระงับข้อพิพาทโดยความลับ หากไม่เป็นผลอาจนำไปสู่การสอบสวนโดยผู้สืบสวนภายนอกที่ได้รับการแต่งตั้งตามกระบวนการของข้อบังคับ เพื่อรวบรวมพยานหลักฐานเสนอต่อสภา โดยสมาชิกสามารถรายงานเรื่องต่อวิป (Whip) ของพรรคสำหรับกรณีคู่กรณีอยู่พรรคเดียวกัน หรือต่อเจ้าหน้าที่ทรัพยากรบุคคลระดับสูงของสภา สำหรับกรณีต่างพรรคหรือสมาชิกอิสระได้

          โดยระบบกฎหมายแคนาดาได้มีการแบ่งแยกอย่างเด็ดขาดให้ชัดว่าประมวลฉบับนี้ใช้กับกรณีสมาชิกสภากระทำต่อสมาชิกสภาด้วยกันเท่านั้นและมีฐานทางกฎหมายอยู่ที่เอกสิทธิ์ของสภา ส่วนการคุ้มครองผู้ช่วย สส. และเจ้าหน้าที่/ลูกจ้างในฐานะสถานที่ทำงานนั้นต้องเป็นไปตามกฎหมายแรงงานแคนาดา และกฎหมายว่าด้วยการป้องกันการคุกคามและความรุนแรงในที่ทำงานซึ่งเป็นคนละกลไกกัน

บทสรุป: ข้อเสนอแนะเชิงนิติวิธีต่อสถาบันนิติบัญญัติไทย

          กระบวนทัศน์ระดับสากลได้เปลี่ยนจากการใช้คณะกรรมาธิการจริยธรรมที่สมาชิกรัฐสภาตรวจสอบกันเองไปสู่การมอบอำนาจให้ผู้เชี่ยวชาญอิสระจากภายนอก (Independent Oversight) ประกอบกับการบัญญัติฐานความผิดและบทลงโทษทางวินัยไว้ในข้อบังคับการประชุมสภาอย่างชัดเจน สำหรับประเทศไทย การส่งเสริมความโปร่งใสและหลักนิติธรรม (Rule of Law) รวมถึงสร้างวัฒนธรรมภายในรัฐสภาที่ปลอดจากการคุกคามทางเพศอาจต้องเริ่มจากการทบทวนข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรและข้อบังคับประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภา โดยนำแนวคิดการตั้งกลไกสืบสวนอิสระและการคุ้มครองความลับของผู้ร้องเรียนมาปรับใช้ เพื่อเปลี่ยนรัฐสภาให้เป็นพื้นที่ทำงานที่ปลอดภัย (Safe Workplace) และเป็นสถาบันหลักที่ทรงความยุติธรรมและไร้ซึ่งการเลือกปฏิบัติทางเพศอย่างแท้จริง

โดย