จากคูหา สู่ทิศทางประเทศ: การเลือกตั้ง อบต. กับอนาคตการปกครองท้องถิ่นไทย

ประเด็นสำคัญ

• การเลือกตั้ง อบต. คือ “มหกรรมใหญ่” ที่กำหนดทิศทางประเทศจากฐานราก ซึ่งมีความสำคัญเชิงโครงสร้างในระบบการปกครองท้องถิ่น เนื่องจากมีจำนวน อบต. และสมาชิกสภาท้องถิ่นมากที่สุด การเลือกตั้งครั้งนี้จึงไม่ใช่เพียงการเปลี่ยนตัวบุคคล แต่เป็นการกำหนดทิศทางการบริหารท้องถิ่นของประเทศในภาพรวม
• อำนาจหน้าที่ของ อบต. ยังไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงในพื้นที่ กฎหมายกำหนดหน้าที่ อบต. ไว้จำนวนมาก แต่หลายเรื่องไม่สามารถปฏิบัติได้จริง ขณะเดียวกันเรื่องจำเป็นต่อการพัฒนาท้องถิ่น กลับไม่ถูกให้อำนาจชัดเจน หรือซ้ำซ้อนกับหน่วยงานส่วนกลาง เช่น ถนน ลำน้ำ พื้นที่ป่า ส่งผลให้ อบต. เสี่ยงถูกตรวจสอบหากพยายามแก้ปัญหาให้ประชาชน
• วันที่เลือกตั้งคือวันเริ่มต้นของการพัฒนาท้องถิ่น ไม่ใช่จุดสิ้นสุด การเลือกตั้ง 11 มกราคม 2569 ที่จะถึงนี้ จึงเป็นจุดเริ่มต้นของผู้นำท้องถิ่นชุดใหม่ และเป็นโอกาสให้กราฟพัฒนาการของ อบต. ไต่ระดับสูงขึ้น

เมื่อวันพุธที่ 26 พฤศจิกายน 2568 ที่ผ่านมา ในงานสัมมนาวิชาการประจำปี หัวข้อ “ปักหมุดเลือกตั้ง อบต. 69 กับความคาดหวังของสังคมไทย” ที่จัดขึ้นโดยวิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ่น สถาบันพระปกเกล้า ศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์ กล่าวถึงเรื่องการปกครองท้องถิ่นและการเลือกตั้ง อบต. ซึ่งจะเกิดขึ้นในเดือนมกราคมที่กำลังจะมาถึง ตนเชื่อว่าการเลือกตั้ง อบต. ครั้งนี้เป็นมหกรรมใหญ่ของประเทศ ด้วยเหตุผลสำคัญคือ อบต. เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีจำนวนมากที่สุด กว่า 5,000 แห่ง ทำให้มีจำนวนสมาชิกสภาท้องถิ่นมากที่สุดในประเทศ หากคำนวณคร่าว ๆ ก็อาจมีสมาชิกสภาท้องถิ่นระดับ อบต. รวมกันราว 50,000–60,000 คน การเลือกตั้งครั้งนี้จึงไม่ใช่แค่การเปลี่ยนตัวบุคคล แต่คือการกำหนดทิศทางของการจัดการปกครองท้องถิ่นในภาพรวมของทั้งประเทศ

สิ่งสำคัญที่อยากเน้นคือ การเลือกตั้งไม่ใช่จุดจบ แต่เป็นเพียงจุดเริ่มต้นของการคัดสรรคนดี มีความสามารถ มาเป็นผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น เพื่อจัดทำบริการสาธารณะและพัฒนาท้องถิ่นให้ตอบสนองความต้องการของประชาชน ศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์ กล่าวว่า ตนเคยมีประสบการณ์ในฐานะอดีตอธิการบดีมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ก่อนจะได้ตำแหน่งก็ต้องลงพื้นที่หาเสียงเหมือนทุกท่าน ตั้งนโยบายไว้มากมายว่าจะทำสิ่งนั้นสิ่งนี้ให้กับมหาวิทยาลัย แต่เมื่อครบวาระแล้วหันกลับไปดูคำสัญญาที่เคยให้ไว้ ก็ยอมรับอย่างตรงไปตรงมาว่าไม่สามารถทำได้ครบทั้งหมด เช่นเดียวกับที่ท่านนายก อบต. หลายท่านเมื่อหาเสียงครั้งแรก ต้องตอบสนองคำขอของชาวบ้านหลายเรื่อง หากพูดตรง ๆ ว่าทำไม่ได้ เสียงสนับสนุนก็อาจหายไปทันที แต่ในความเป็นจริงอุปสรรคจำนวนมากไม่ได้เกิดจากตัวนายกหรือสมาชิกสภาท้องถิ่น หากเกิดจากโครงสร้างและกติกาที่จำกัดความสามารถของท้องถิ่นในการทำงานให้เต็มศักยภาพ

ปัจจัยแรกที่เป็นปัญหาใหญ่คือเรื่องอำนาจหน้าที่ กล่าวคือ พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 กำหนดหน้าที่ของ อบต. ไว้จำนวนมาก แต่ในทางปฏิบัติหลายเรื่องทำไม่ได้จริง และอีกหลายเรื่องที่จำเป็นต่อการพัฒนาท้องถิ่นก็ไม่ได้ถูกเขียนไว้ในกฎหมายเลย เช่น เรื่องการดูแลลำน้ำ ห้วย หนอง คลอง บึง ซึ่งในพื้นที่จริงประชาชนยึดโยงกับ อบต. แต่กฎหมายกลับกำหนดให้เป็นหน้าที่ของหน่วยงานอื่น เช่น กรมเจ้าท่า บางครั้งกฎหมายยังเขียนให้เป็นหน้าที่ของ อบต. ด้วย แต่เมื่อ อบต. ลงมือทำจริงกลับถูกห้ามหรือทำไม่ได้ เรื่องถนน ไหล่ทาง เกาะกลางถนนก็เช่นกัน อยู่ในอำนาจกรมทางหลวง อบต. จะทำอะไรต้องขออนุญาตก่อน ซึ่งส่วนใหญ่ก็มักไม่ได้รับอนุญาต ปัญหาใหญ่อีกเรื่องคือที่ดินในเขตป่าไม้ภายใต้มาตรา 54 แห่งพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484 ที่ อบต. หลายแห่งตั้งอยู่ในพื้นที่ที่ถูกระบุว่าเป็นเขตป่าไม้ ทั้งที่ในความจริงไม่มีต้นไม้หลงเหลืออยู่เลย แต่หาก อบต. ต้องการปรับปรุงถนนหรือสาธารณูปโภคให้ประชาชนกลับถูกปฏิเสธว่าเป็นเขตป่าไม้ ทำอะไรไม่ได้ และยังเสี่ยงถูกตรวจสอบจาก สตง. และสำนักงาน ป.ป.ช.

ในหลายกรณี หาก อบต. อยากทำสิ่งใหม่ที่เป็นประโยชน์ต่อประชาชน เช่น ทำระบบรถโดยสารรับส่งนักเรียน ดูแลสถานบริการ ร้านอาหารที่มีดนตรี หรือจัดเก็บรายได้จากกิจการบางประเภท เมื่อพิจารณาในกฎหมาย อบต. ก็ไม่ปรากฏอำนาจหน้าที่ชัดเจน หรือซ้ำซ้อนกับหน่วยงานอื่น หากฝืนทำก็เสี่ยงถูกตรวจสอบลงโทษ สิ่งเหล่านี้สะท้อนชัดว่า แม้ท้องถิ่นจะมีความตั้งใจพัฒนา แต่โครงสร้างกฎหมายส่วนกลางยังเป็นข้อจำกัดสำคัญ เพราะการแก้กฎหมายรายฉบับทีละเรื่อง เช่น ต้องไปแก้กฎหมายทางหลวง กฎหมายป่าไม้ กฎหมายภาษีรายได้ กฎหมายบ่อน้ำบาดาล ฯลฯ แทบเป็นไปไม่ได้ในทางการเมือง ใช้เวลานาน 5–10 ปีต่อหนึ่งประเด็น ดังนั้น หากมีโอกาสแก้ไขรัฐธรรมนูญในอนาคต เราควรใช้โอกาสนี้ออกแบบกลไกกลาง เช่น การให้อำนาจปรับแก้อำนาจหน้าที่ของท้องถิ่นผ่านพระราชกฤษฎีกา เพื่อให้การให้อำนาจแท้จริงกับท้องถิ่นเกิดขึ้นได้เร็วและยืดหยุ่นกว่าเดิม

ปัญหาใหญ่อีกด้านหนึ่งคือรายได้และงบประมาณของท้องถิ่น แม้ตั้งแต่หลังรัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นต้นมา รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะเพิ่มจากร้อยกว่าพันล้านมาเป็นราวเจ็ดแสนกว่าล้านบาท แต่สัดส่วนรายได้ของท้องถิ่นยังแกว่งตัวอยู่ที่ประมาณร้อยละ 18–25 ไม่เคยแตะร้อยละ 35 ตามที่เคยตั้งเป้าไว้ในพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ด้านหนึ่งตั้งใจให้ท้องถิ่นมีรายได้เพิ่มขึ้น แต่ในอีกด้านหนึ่ง เงินจำนวนหนึ่งที่นับรวมเป็นรายได้ท้องถิ่น ก็เป็นเงินที่รัฐบาลกลางนำมาฝากไว้ ทำให้ภาพรวมร้อยละ 29–30 ดูสูง แต่เนื้อแท้ยังไม่ใช่การกระจายอำนาจทางการคลังอย่างแท้จริง ในทางปฏิบัติ ตัวเลขที่บอกว่า อบต. มีงบประมาณปีละ 20 ล้านบาท เมื่อไปดูในพื้นที่จริง จะพบว่าเงินที่เหลือใช้พัฒนาพื้นที่จริง ๆ อาจมีเพียง 2–5 ล้านบาท ที่เหลือเป็นค่าใช้จ่ายประจำ ทั้งเงินเดือน ค่าบริหารจัดการและข้อผูกพันต่าง ๆ ดังนั้นความคาดหวังของประชาชนกับทรัพยากรที่ อบต. มีอยู่จริงจึงมักไม่สอดคล้องกัน

ในต่างประเทศ สัดส่วนรายได้ท้องถิ่นต่อรัฐบาลในประเทศพัฒนาแล้ว เช่น สหรัฐอเมริกา อังกฤษ อยู่ที่ประมาณร้อยละ 35–40 ฝรั่งเศส อยู่ที่ราวร้อยละ50 ขณะที่ญี่ปุ่นถือว่าท้องถิ่นเข้มแข็งที่สุดแห่งหนึ่งในโลก มีรายได้รวมราวร้อยละ 110 เมื่อเทียบกับรัฐบาลกลาง กล่าวคือ รัฐบาลกลางมีเงิน 100 บาท ท้องถิ่นมี 110 บาท ตรงกันข้ามกับไทยที่ยังอยู่ในระดับต่ำกว่ามาก ดังนั้น นอกจากต้องเพิ่มอำนาจหน้าที่ให้ท้องถิ่นแล้ว ต้องเพิ่มฐานรายได้ให้สอดคล้องกันด้วย ไม่เช่นนั้นการกระจายอำนาจจะเป็นเพียงการเพิ่มภาระโดยไม่เพิ่มศักยภาพ สิ่งที่กำลังหารือกัน เช่น การปรับสัดส่วนภาษีมูลค่าเพิ่มจากเดิมที่เก็บร้อยละ 7 รัฐบาลได้ร้อยละ 6.3 ท้องถิ่นได้ร้อยละ 0.7 หากปรับให้ท้องถิ่นได้รับเพิ่มร้อยละ 1 เท่ากับท้องถิ่นทั่วประเทศจะมีรายได้เพิ่มขึ้นนับแสนล้านบาทต่อปี ซึ่งสามารถนำไปใช้พัฒนาพื้นที่ได้

อีกประเด็นที่ อบต. ถูกจับตามองอย่างมากคือเรื่องภาพลักษณ์การทุจริต เพราะ อบต. มีจำนวนมากที่สุดในบรรดาองค์กรท้องถิ่นทั้งหมด สื่อและสังคมจึงมักเห็นข่าวปัญหาของ อบต. บ่อยกว่าหน่วยงานอื่น แต่หากมองในเชิงสัดส่วน จะเห็นว่าจำนวนกรณีที่มีปัญหาเมื่อเทียบกับจำนวน อบต. ทั้งหมดแล้วเป็นเพียงส่วนน้อย อย่างไรก็ตาม การตรวจสอบจาก สตง. ป.ป.ช. หรือหน่วยงานกำกับต่าง ๆ หากสื่อสารไม่ระมัดระวัง อาจสร้างภาพเหมารวม ว่า อบต. ไม่ดีทั้งระบบ ซึ่งไม่เป็นธรรมกับคนส่วนใหญ่ที่ตั้งใจทำงาน ดังนั้น การตรวจสอบต้องทำ
อย่างเข้มงวดก็จริง แต่ควรคำนึงถึงผลกระทบด้านภาพลักษณ์ต่อท้องถิ่นด้วย เพราะ อบต. คือเพื่อนร่วมชาติของเรา เป็นคนในชุมชนที่อาสามาทำงานเพื่อสาธารณะ

ในแง่โครงสร้างการกำกับดูแล ปัจจุบันนายอำเภอเป็นผู้กำกับ อบต. ผ่านระบบอนุมัติงบประมาณและโครงการทุกอย่าง ระเบียบกระทรวงมหาดไทยยังคงควบคุมอย่างละเอียด ไล่ตั้งแต่แผนงาน งบประมาณไปจนถึงกิจกรรมย่อย นั่นหมายความว่า ถึงแม้ อบต. จะใกล้ชิดประชาชนที่สุด รู้ปัญหาและความต้องการจริงมากที่สุด แต่กลับยังไม่สามารถตัดสินใจและลงมือทำได้อย่างคล่องตัวตามศักยภาพ สิ่งที่เราพยายามผลักดันคือการปลดล็อกให้ อบต. สามารถจัดทำบริการสาธารณะทั้งด้านสาธารณูปโภคและสาธารณูปการได้ตรงกับความต้องการประชาชนมากขึ้น โดยมีระบบกำกับดูแลที่เน้นการตรวจสอบผลลัพธ์และความโปร่งใส มากกว่าการอนุญาตทุกขั้นตอน

ทั้งนี้ วันที่ 11 เดือนมกราคม 2569 ที่เป็นวันเลือกตั้งองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) จึงไม่ใช่วันสุดท้ายของกระบวนการ หากแต่เป็นวันเริ่มต้นของการมีผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภา อบต. ชุดใหม่ ศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์ กล่าวว่า ตนเชื่อเหมือนที่ท่านอาจารย์หลายท่านได้กล่าวไว้ว่า แม้วันนี้เรายังมีข้อบกพร่องอยู่บ้าง แต่เส้นกราฟพัฒนาการของ อบต. นับจากนี้จะค่อย ๆ ไต่ระดับสูงขึ้นเรื่อย ๆ ไม่ใช่กราฟราบเรียบ หากแต่เป็นกราฟที่ชี้ขึ้นในระยะยาว และผมเชื่อว่าการเลือกตั้งครั้งนี้จะทำให้เราได้ผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นที่มีคุณภาพมากขึ้น พร้อมจะพัฒนาท้องถิ่นให้เจริญก้าวหน้าต่อไป

ท้ายที่สุด ศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์ กล่าวยืนยันในฐานะอาจารย์ผู้สอนกฎหมายปกครองท้องถิ่น ที่เฝ้าดูพัฒนาการของท้องถิ่นไทยมาตั้งแต่ปี 2537–2538 จนถึงปัจจุบันว่า หัวใจของการปฏิรูปประเทศและการเปลี่ยนแปลงประเทศไทย อยู่ที่การปกครองท้องถิ่น หากการปกครองท้องถิ่นเข้มแข็ง มีอำนาจหน้าที่ชัดเจนมีรายได้เพียงพอ และได้รับความไว้วางใจจากสังคม ผมเชื่อมั่นเหมือนกับที่คุณหมอประเวศเคยกล่าวไว้ว่า ถ้าการปกครองท้องถิ่นเจริญ ประเทศไทยทั้งประเทศก็จะสามารถพัฒนาและเปลี่ยนผ่านไปสู่ความเจริญก้าวหน้าได้อย่างแท้จริง ผ่านพลังของท้องถิ่นที่ยืนอยู่ใกล้ประชาชนที่สุดและเข้าใจปัญหาของประชาชนดีที่สุดนั่นเอง

สรุปโดย: ปฏิภาณ ศรีผล 
ภาพ: (OpenAI, 2025)