วินัยการเงินการคลังของรัฐในงบประมาณแผ่นดิน

หลักการและเป้าหมายของวินัยการเงินการคลังของรัฐ

          วินัยการเงินการคลังของรัฐเป็นหลักการสำคัญประการหนึ่งที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ หมวด 5 หน้าที่ของรัฐ ซึ่งบัญญัติหลักการและเป้าหมายไว้ใน มาตรา 62

          “รัฐต้องรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัด เพื่อให้ฐานะทางการเงินการคลังของรัฐมีเสถียรภาพและมั่นคงอย่างยั่งยืนตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ และจัดระบบภาษีให้เกิดความเป็นธรรมแก่สังคม”

รัฐมีหน้าที่ในการรักษาวินัยการเงินการคลัง

          เมื่อรัฐธรรมนูญกำหนดให้เป็น “หน้าที่ของรัฐ” หมายความว่าเป็นหน้าที่ของทั้งฝ่ายนิติบัญญัติ  ฝ่ายบริหาร ฝ่ายตุลาการ รวมถึง “หน่วยงานของรัฐ” ตามที่กฎหมายกำหนดที่ต้องรักษาวินัยการเงิน การคลังอย่างเคร่งครัด

บทบาทหน้าที่ของรัฐในการรักษาวินัยการเงินการคลังครอบคลุมเรื่องอะไรบ้าง

         รัฐต้องดำเนินนโยบายการคลัง การจัดทำงบประมาณ การจัดหารายได้ การใช้จ่าย การบริหารการเงินการคลัง และการก่อหนี้อย่างมีประสิทธิภาพ โปร่งใส และตรวจสอบได้

          ทั้งนี้ ตามหลักการรักษาเสถียรภาพและการพัฒนาทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน และหลักความเป็นธรรมในสังคม และต้องรักษาวินัยการเงินการคลังตามพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐและกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องอย่างเคร่งครัด

          กล่าวโดยสรุปได้ว่า การรักษาวินัยการเงินการคลังของรัฐนั้นมีขอบเขตที่กว้างขวาง ครอบคลุมทั้งเรื่องการคลังและงบประมาณของรัฐ วินัยทางการคลังด้านรายได้และรายจ่ายทั้งเงินในงบประมาณและเงินนอกงบประมาณ การบริหารทรัพย์สินของรัฐและเงินคงคลัง และการบริหารหนี้สาธารณะ

ประเด็นความท้าทายสำคัญของการรักษาวินัยการเงินการคลัง

          การจัดทำงบประมาณขาเดียว นโยบายประชานิยม หนี้สาธารณะ เงินนอกงบประมาณ งบกลาง งบประมาณรายจ่ายเพื่อชำระหนี้สาธารณะ ทุนหมุนเวียน ระบบติดตามตรวจสอบถ่วงดุล ภาพสะท้อนปัญหาในเชิงโครงสร้างมีดังนี้

          1. จุดอ่อนของระบบรัฐสภา ซึ่ง “เสียงข้างมาก” ได้อำนาจทั้งนิติบัญญัติ และ บริหาร” ทำให้รัฐสภามีบทบาทอำนาจจำกัด ในขณะที่รัฐบาลมีอำนาจในการควบคุมงบประมาณแผ่นดินมาก ซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจตามหลักการที่รัฐสภาเป็นองค์กรที่มีบทบาทอำนาจตรวจสอบ รวมถึงอนุมัติงบประมาณแผ่นดิน

          -  ขั้นการจัดเตรียมงบประมาณ คณะรัฐมนตรีรวมถึงหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น สำนักงบประมาณมีอำนาจจัดเตรียมและตัดสินใจเกี่ยวกับร่างกฎหมายงบประมาณแผ่นดิน ซึ่งรวมถึงการจัดทำนโยบายประชานิยม (Populist) ที่ต้องใช้จ่ายงบประมาณจำนวนมาก แต่ขาดการวิเคราะห์ประเมินและแสดงแหล่งที่มาของรายได้ในการทำนโยบายดังกล่าว

          - ขั้นการพิจารณาอนุมัติงบประมาณ รัฐสภามีข้อจำกัดในเชิงโครงสร้าง กลไกในการเชื่อมโยงบูรณาการทำงานระหว่างคณะกรรมาธิการที่แยกเป็น 2 คณะ ได้แก่ คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งมีประธานและมีกรรมาธิการจำนวนหนึ่งมาจากฝ่ายบริหาร  และคณะกรรมาธิการศึกษาการจัดทำและติดตามการบริหารงบประมาณ และมีข้อจำกัดเกี่ยวกับบทบาทหน่วยวิเคราะห์งบประมาณของรัฐสภา รวมถึงข้อจำกัดการเข้าถึงข้อมูลขั้นการจัดเตรียมงบประมาณของคณะรัฐมนตรีและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เช่น คำของบประมาณ การลดหรือตัดงบประมาณ

          - ขั้นการบริหารงบประมาณ เป็นการใช้จ่าย ควบคุมการเบิกจ่ายและการรายงานผลการทำงานและการใช้จ่ายงบประมาณโดยหน่วยงานของรัฐ ภายใต้บทบาทหน้าที่หลักของคณะรัฐมนตรีที่กฎหมายกำหนดไว้อย่างชัดเจนว่า ในการบริหารราชการแผ่นดิน คณะรัฐมนตรีต้องรักษาวินัยในกิจการที่เกี่ยวกับเงินแผ่นดินตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐอย่างเคร่งครัด

               - ขั้นการติดตามและประเมินผล เป็นการติดตามตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินโดยรัฐสภา ผ่านกลไกสำคัญคือคณะกรรมาธิการ มีข้อจำกัดในการวิเคราะห์และการบูรณาการเชื่อมโยงผลการติดตามตรวจสอบกับองค์กรตรวจสอบภายในและภายนอก โดยเฉพาะอย่างยิ่งศาลและองค์กรตรวจสอบอิสระ เช่น สตง. และคตง. รวมถึงกกต.และปปช.เกี่ยวกับการตรวจสอบเกี่ยวกับนโยบายประชานิยม

          2. ระบบและกลไกตรวจสอบตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 144 ซึ่งห้ามสมาชิกรัฐสภาและคณะกรรมาธิการแปรญัตติเปลี่ยนแปลงหรือแก้ไขเพิ่มเติมรายการหรือจำนวนในรายการ ทำได้เพียงแปรญัตติลดหรือตัดทอนรายจ่ายซึ่งมิใช่รายจ่ายตามข้อผูกพันนั้น  

          3. การละเมิดหลักวินัยการเงินการคลังของรัฐโดยใช้ช่องว่างทางกฎหมาย เช่น เงินนอกงบประมาณ การกู้เงินของรัฐบาล  การออกมาตรการทางภาษีที่มีผลต่อรายได้ของรัฐ การทำนโยบายประชานิยมที่มุ่งสร้างความนิยมทางการเมืองที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศและประชาชนในระยะยาว   

แนวทางการพัฒนาและรักษาวินัยการเงินการคลังของรัฐในงบประมาณแผ่นดิน

          1. การศึกษาวิเคราะห์และเสนอแนวทางการพัฒนาในเชิงโครงสร้าง ระบบ รวมถึงบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ เช่น มาตรา 142 ,มาตรา 144 การใช้ระบบคณะกรรมาธิการสามัญพิจารณาร่างกฎหมายงบประมาณแผ่นดิน

          2. การพัฒนาและเสริมสร้างความเข้มแข็งของกลไกภายในรัฐสภา ทั้งหน่วยวิเคราะห์งบประมาณ (PBO) การเข้าถึงข้อมูลเกี่ยวกับงบประมาณ รวมถึงเชื่อมโยง บูรณาการผลการตรวจสอบระหว่างคณะกรรมาธิการ รัฐสภา และผลการตรวจสอบโดยองค์กรตรวจสอบอิสระ

          3. ยกระดับความโปร่งใสและตรวจสอบได้ เพื่อให้สาธารณชนเข้ามามีส่วนร่วมในการติดตามตรวจสอบงบประมาณแผ่นดิน