ความสำคัญ ความหมาย และองค์ประกอบของเอกสิทธิ์ (Privilege) และความคุ้มกัน (Immunity) ของสมาชิกรัฐสภาและรัฐสภา

ความสำคัญ

          หากพิจารณาผ่านกรอบทางประวัติศาสตร์ของประเทศต่าง ๆ ที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยจะพบว่าสถาบันทางการเมืองที่มีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งต่อพัฒนาการของระบอบประชาธิปไตย คือ รัฐสภา เนื่องจากรัฐสภามีสถานะเป็นสถาบันทางการเมืองที่ตั้งอยู่บนหลักการทางกฎหมายมหาชนที่สำคัญสองประการ คือ หลักประชาธิปไตยและหลักนิติธรรม รัฐสภาจึงมีลักษณะทวิลักษณ์ กล่าวคือ ด้านหนึ่งเป็นสถาบันทางการเมืองที่เป็นผู้แทนของประชาชนซึ่งเป็นผู้ทรงอำนาจสูงสุดภายในรัฐ ดำเนินภารกิจในการระดมความคิดเห็นที่หลากหลายของยุคสมัยแล้วแสดงออกมาเป็นเจตจำนงร่วมในรูปแบบของกฎหมาย แต่ในอีกด้านหนึ่ง รัฐสภาก็มีภารกิจในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนด้วยเช่นกัน ผ่านการทำหน้าที่เป็นสถาบันทางการเมืองที่ตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารและฝ่ายตุลาการ โดยอาศัยเครื่องมือทางกฎหมายรัฐธรรมนูญที่สำคัญต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นการตั้งกระทู้ถาม การอภิปรายทั่วไป การอภิปรายเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจ และการไต่สวนข้อเท็จจริงโดยคณะกรรมาธิการ

          สำหรับกระบวนการทำงานสำคัญที่รัฐสภาใช้ในการดำเนินภารกิจทั้งสองประการก็คือ “การพูด” โดยสะท้อนออกมาผ่านรากศัพท์ภาษาอังกฤษของคำว่า “Parliament” ที่เป็นคำแปลของคำว่ารัฐสภาได้มีที่มาจากศัพท์ในภาษาฝรั่งเศส คือ “Parlement” อันหมายถึงสถานที่ให้คนมาพูดหรือเจรจา^[1] ส่วนการพูดของสมาชิกรัฐสภาที่ใช้ในการดำเนินภารกิจต่าง ๆ จะมีลักษณะเป็นการอภิปรายแสดงความคิดเห็นและการวิพากษ์วิจารณ์ ส่งผลให้การพูดในลักษณะเช่นนี้จะดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพได้จึงต้องตั้งอยู่บนเงื่อนไขทางกฎหมายที่สำคัญอยู่ 2 ประการ ได้แก่ การมีเอกสิทธิ์ (Privilege) และความคุ้มกัน (Immunity) ของสมาชิกรัฐสภาซึ่งทำหน้าที่ในการประกันเสรีภาพในการพูด (Freedom of speech) ของสมาชิกรัฐสภาให้มากกว่าบุคคลทั่วไปและคุ้มครองมิให้สมาชิกรัฐสภาได้รับผลร้ายจากการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารและฝ่ายตุลาการภายหลังจากการใช้เสรีภาพในการพูดดังกล่าว จนกล่าวได้ว่าเสรีภาพในการพูดของสมาชิกรัฐสภาเป็นเอกสิทธิ์ที่ทรงคุณค่าและเป็นแก่นสารที่สำคัญที่สุดของเอกสิทธิ์และความคุ้มกันของสมาชิกรัฐสภา^[2]

ความหมาย

          สำหรับสิ่งที่เรียกว่า เอกสิทธิ์ (privileges) และความคุ้มกัน (immunity) ของรัฐสภา มีลักษณะเกราะคุ้มกันทางกฎหมายให้กับสมาชิกรัฐสภากับรัฐสภาให้ไม่ต้องรับผิดทางกฎหมายจากการปฏิบัติหน้าที่ของตนอันมีลักษณะสัมบูรณ์และไม่สามารถถูกจำกัดได้^[3] เนื่องจากมีความจำเป็นอย่างยิ่งต่อสร้างเงื่อนไขทางกฎหมายที่มุ่งคุ้มครองการดำเนินภารกิจตามรัฐธรรมนูญของรัฐสภาให้มีประสิทธิภาพสูงสุดและปลอดจากการถูกแทรกแซงโดยองค์กรภายนอกอย่างรัฐบาลกับศาล^[4] สำหรับวิธีการที่ระบบกฎหมายจะสร้างเงื่อนไขให้เกิดเอกสิทธิ์และความคุ้มกันของสมาชิกรัฐสภาขึ้นมา รัฐต่าง ๆ จะดำเนินการประกันสิ่งดังกล่าวไว้ในบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและกฎหมายแตกต่างกันออกไปตามลักษณะเฉพาะของกฎหมายรัฐธรรมนูญในแต่ละประเทศ เช่น กรณีของประเทศอังกฤษที่อยู่ภายใต้ระบบกฎหมายที่มิได้ประมวลบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญไว้ในเอกสารฉบับเดียว (Uncodified Constitution) มีการรับรองเสรีภาพในการพูดของสมาชิกรัฐสภาเอาไว้ในกฎหมายระดับพระราชบัญญัติฉบับหนึ่งที่เรียกว่า “The Bill of rights 1689” หรือกรณีสหรัฐอเมริกาที่มีการประมวลบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญไว้ในเอกสารฉบับเดียว (Codified Constitution) ก็มีการรับรองเสรีภาพในการพูดของสมาชิกรัฐสภาไว้ในรัฐธรรมนูญโดยตรง

องค์ประกอบ

          เอกสิทธิ์และความคุ้มกันของรัฐสภาจะสามารถแบ่งแยกออกมาเป็น 2 ประเภท ได้แก่

               1)   ประเภทแรก เอกสิทธิ์และความคุ้มกันของสมาชิกรัฐสภา (member) อันประกอบไปด้วยเสรีภาพในการพูด (freedom of speech) และ เสรีภาพจากการถูกจับกุม (Freedom from arrest)^[5] โดยเสรีภาพในการพูดของสมาชิกรัฐสภามีลักษณะโดยทั่วไปจะมีลักษณะเดียวกันกับเสรีภาพในการพูดของบุคคลทั่วไป กล่าวคือ เป็นเสรีภาพที่คุ้มครองการสื่อสารข้อเท็จจริงและความคิดเห็นของสมาชิกรัฐไปสู่บุคคลอื่น ๆ ด้วยวิธีการพูด แต่ในรายละเอียดแล้วจะมีความแตกต่างกันอยู่พอสมควร เพราะนอกจากเสรีภาพในการพูดดังกล่าวจะทำหน้าที่ส่งเสริมการมีส่วนร่วมในระบอบประชาธิปไตยแล้ว เสรีภาพดังกล่าวยังมีหน้าที่ในการสนับสนุนให้การปฏิบัติภารกิจตามอำนาจหน้าที่ในรัฐธรรมนูญของสมาชิกรัฐสภาโดยไม่ต้องตกอยู่ภายใต้ความหวาดกลัวที่จะถูกดำเนินคดีตามกฎหมายและสนับสนุนให้ผู้แทนของประชาชนสามารถที่จะปฏิบัติหน้าที่คุ้มครองผลประโยชน์ของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพอีกด้วย^[6] จึงส่งผลให้เสรีภาพในการพูดของสมาชิกรัฐสภานอกจากจะคุ้มครอง “สมาชิกรัฐสภา” โดยตรงแล้วยังได้คุ้มครองบุคคลอื่น ๆ ที่เกี่ยวกับข้องกับการปฏิบัติงานของสมาชิกรัฐสภาโดยอ้อมด้วย และคุ้มครองไปถึงการกระทำอย่าง “การลงมติ” และ “การเผยแพร่หรือส่งต่อข้อมูลด้วยวิธีการอื่น ๆ ” ที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติหน้าที่ในกิจการรัฐสภาของสมาชิกรัฐสภาด้วย ทั้งนี้ เพื่อมิให้บุคคลหรือองค์กรของรัฐอื่นใดนำการกระทำดังกล่าวไปดำเนินคดีแพ่ง คดีอาญา และคดีอื่น ๆ กับสมาชิกรัฐสภาและบุคคลที่เกี่ยวข้องกับกิจการของรัฐสภาต่อศาลหรือที่อื่นใดได้อย่างครอบคลุมและส่งเสริมให้การใช้อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญของรัฐสภาเป็นไปอย่างราบรื่น^[7]

               ส่วนเสรีภาพจากการถูกจับกุมถือว่าเป็นส่วนต่อขยายที่สำคัญของเสรีภาพในการพูดของสมาชิกรัฐสภา เนื่องจากเป็นเอกสิทธิ์และความคุ้มกันที่มุ่งคุ้มครองมิให้สมาชิกรัฐสภาได้รับผลร้ายจากการถูกจับกุม การออกหมายจับ การออกหมายเรียก และการดำเนินการทางกฎหมายอื่น ๆ ในคดีอาญากับคดีแพ่งในช่วงที่มีการประชุมสภา (The sitting of  the House) เพื่อให้สมาชิกรัฐสภาไม่สามารถถูกจับกุม ขุมขัง หรือถูกขังเพื่อดำเนินคดีในห้วงเวลาดังกล่าวและมาเข้าร่วมปฏิบัติหน้าที่ของตนตามกฎหมายในการประชุมได้อย่างมีประสิทธิภาพ^[8]

               2)   ประเภทที่สอง เอกสิทธิและความคุ้มกันของรัฐสภาในฐานะองค์กร (organs) อันประกอบไปด้วยอำนาจในการออกข้อบังคับและระเบียบการประชุมของตนเอง (right to regulate its own constitution) และอำนาจในการจัดการกิจการภายในของตัวเอง (right to regulate it own internal affair free from interference)^[9] ซึ่งมีสถานะเป็นข้อจำกัดของเอกสิทธิ์และความคุ้มกันของสมาชิกรัฐสภา โดยแม้ว่าเอกสิทธิ์และความคุ้มกันของสมาชิกรัฐสภาโดยสัมบูรณ์ในลักษณะที่รัฐไม่มีอำนาจตรากฎหมายและดำเนินการให้พูด การลงมติ รวมถึงการกระทำอื่นของสมาชิกรัฐสภาและบุคคลอื่นที่เกี่ยวข้องโดยอ้อมกับกิจการของรัฐสภามีความรับผิดทางแพ่งและทางอาญา รวมถึงความรับผิดอื่น ๆ ได้เช่นเดียวกับการใช้เสรีภาพในการพูดของบุคคลทั่วไป แต่ตามที่กล่าวไว้ว่าเอกสิทธิ์และการคุ้มกันของรัฐสภาประกอบไปด้วยทั้งเอกสิทธิ์ของสมาชิกรัฐสภาและเอกสิทธิ์ของรัฐสภาในฐานะองค์กร การใช้เสรีภาพในการพูดของสมาชิกรัฐสภาจึงสามารถถูกควบคุมโดยเอกสิทธิ์ของรัฐสภาในฐานะองค์กรในส่วนของอำนาจในการออกข้อบังคับและระเบียบการประชุมของตนเองและอำนาจในการควบคุมกิจการภายในและบุคลากรของรัฐสภาได้ โดยเอกสิทธิ์ดังกล่าวนี้ถือว่าเป็นอำนาจของรัฐสภาในตราข้อบังคับขึ้นมาจัดการกิจการภายในของตัวเอง เช่น ข้อบังคับการประชุมสภาและข้อบังคับว่าด้วยประมวลจริยธรรมขึ้นมาเพื่อกำหนดขอบเขต วิธีการและข้อจำกัดของการใช้เอกสิทธิ์และความคุ้มกันของสมาชิกรัฐสภาได้ ส่วนในการจัดการกิจการภายในของตัวเองจะเกี่ยวข้องโดยตรงกับอำนาจของประธานรัฐสภาตามข้อบังคับการประชุมในการที่จะออกคำสั่งยับยั้งหรือห้ามมิให้เกิดเหตุการณ์ที่สมาชิกรัฐสภาใช้เอกสิทธิ์และความคุ้มกันไปในทิศทางที่ไม่เหมาะสมหรือไม่เคารพต่อข้อบังคับการประชุม (unruly behavior) ตัวอย่างเช่น จงใจบิดเบือนการใช้เสรีภาพในการพูดไปในทิศทางไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของข้อบังคับการประชุมและกิจการรัฐสภา (abusing the rule of the house) จงใจใช้เสรีภาพในการพูดไปในทิศทางที่ไม่เป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะ (abuse power) หรือไม่เคารพต่อสิทธิของบุคคลภายนอก เป็นต้น แต่อย่างไรก็ตามการใช้เอกสิทธิ์ของรัฐสภาในฐานะองค์กรโดยประธานรัฐสภาดังกล่าวก็จะต้องคำนึงว่าเอกสิทธิ์นี้มีวัตถุประสงค์หลักอีกด้านหนึ่งในการสนับสนุนเอกสิทธิ์และความคุ้มกันของสมาชิกรัฐสภา^[10] รวมถึงสนับสนุนให้รัฐสภาสามารถดำเนินการอภิปรายเป็นไปโดยเสรีและเปิดเผยตามระบอบประชาธิปไตยด้วยเช่นกัน จึงส่งผลให้การใช้อำนาจควบคุมสมาชิกรัฐสภาของประธานรัฐสภาต้องดำเนินการให้สอดคล้องกับหลักความพอสมควรแก่เหตุเช่นเดียวกับการจำกัดเสรีภาพในการพูดของบุคคลทั่วไปโดยรัฐด้วย

 



                [1] https://www.etymonline.com/word/parliament. สืบค้นเมื่อวันที่ 13 ตุลาคม 2567
                [2] Paul Evan, “Privilege, Exclusive Cognisance and the Law” in Alexander Horne and Gavin Drewry ed., Parliament and the Law, Oxford: United kingdom, Hart Publishing, 2018, p.18.
            [3] J.P. Joseph Maingot, Parliamentary privilege in Canada, Quebec, Canada : Mcgill-Gueen’s University Press, 1997,  15.
            [4] J.P. Joseph Maingot, Parliamentary privilege in Canada, 11.
            [5] Paul Evan, “Privilege, Exclusive Cognisance and the Law” in Alexander Horne and Gavin Drewry ed., Parliament and the Law, (Oxford: United kingdom, Hart Publishing, 2018), 9-10.
            [6] J.P. Joseph Maingot, Parliamentary privilege in Canada, 26.
            [7] George Young and David Heath, Parliamentary privilege, United Kingdom: The Stationery Office Limited, 2012, 10.
[8] J.P. Joseph Maingot, Parliamentary privilege in Canada, 151.
            [9] J.P. Joseph Maingot, Parliamentary privilege in Canada, 15.
            [10] Paul Evan, “Privilege, Exclusive Cognisance and the Law” in Alexander Horne and Gavin Drewry ed., Parliament and the Law, 31-34.

โดย